迟福林：优化营商环境重在实现“三大转变”

2019-06-05 17:33:29 浏览：15068 来源： 中国经济时报

缓解短期经济下行压力、释放经济转型蕴藏着的中长期巨大增长潜力，关键是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以加快形成公开市场、平等竞争的市场环境。

当前，我国经济发展面临内外挑战，在这种情况下，优化营商环境的关键何在？2018年年底召开的中央经济工作会议强调，“强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境”。这是优化营商环境的基本要求和重大任务，并更具现实性、迫切性。5月11日，国务院办公厅对外发布了国务院2019年立法工作计划，其中首次提出制定优化营商环境条例，并明确由国家发改委、商务部、财政部、国家市场监管总局四个部门共同起草。

竞争是市场经济的本质，而公平竞争是市场经济的核心。强化竞争政策的基础性地位，就是要通过深化市场化改革，营造公平竞争的市场环境，激发市场活力。

竞争是激发市场活力的根本。缓解短期经济下行压力、释放经济转型蕴藏着的中长期巨大增长潜力，关键是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以加快形成公开市场、平等竞争的市场环境。

竞争是扩大市场开放的动力。在扩大开放中强化竞争政策的基础性地位，营造内外企业一视同仁、公平竞争的市场环境，不仅是我国提升国际经济竞争力的现实需求，也是赢得中美贸易摩擦的最大底气。

实现经济活动由地方政府间竞争向企业主体间竞争的转变

实践表明，地方政府之间的竞争既是以往拉动经济增长的重要动力，也是造成现实经济生活诸多问题的突出因素。当前，以深化供给侧结构性改革解决地方政府转型严重滞后的制度性、结构性矛盾与问题，是优化营商环境需要着力解决的重大问题。

第一，地方政府间的某些竞争仍然存在，并成为阻碍企业主体公平竞争的重要因素。客观讲，近年来地方政府间的竞争格局已有重大改变。但是，在财政分权、GDP考核等尚未完全消失及经济增速下行压力加大的背景下，地方政府间的相互竞争以及由此导致的地方保护现象在某些领域仍然存在。以新能源汽车为例，由于差异化的技术标准及“因地制宜”的地方准入限制，外地新能源汽车难以进入全国70%的地方市场。由此，造成重复建设、产能过剩、资源配置效率低下等突出问题。例如，2018年我国新能源汽车销售量仅为200万辆，但全国产能已达到2000万辆。

第二，改变某些不平等的政策与规定。从现实看，不同市场主体在竞争中仍然存在着某些事实上不平等甚至严重不平等的问题。以融资为例，民营企业占全国60%以上的GDP，其所获得的融资额仅占企业融资总额的20%，且融资成本高于国有企业1.5至2.5个百分点。因此，要使各类企业平等获得资源要素；要在强化知识产权保护的同时，建立完善产权保护的相关制度，以稳定企业预期，激发企业家精神和创新活力。

第三，推进地方政府简政放权的实质性突破。例如，经济领域仍保持某些不合时宜的行政审批和行政管制，由此企业“自由生”“自主活”和“自由死”仍难以做到；行业准入、项目审批还存在某些过度保护现象，导致民营企业在某些领域难以进入，更不用说平等竞争；有的地方政府过于重视对特定领域和行业的扶持，过于重视对本地国企的保护。强化竞争政策的基础性地位，就是要处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，由此提升政府的公平性和公信力。

实现经济政策由产业政策为导向向竞争政策为基础的转变

竞争政策与产业政策是政府干预市场的两种工具。产业政策在促进经济增长的作用功不可没。问题在于，随着市场经济体制基本建立，某些产业政策带来抑制创新及不公平竞争等负面效应。强化竞争政策的基础性作用就是要使产业政策以竞争政策为基础，慎用、少用以行政手段为主的产业政策，这是优化营商环境的迫切需要。

第一，强化竞争政策的基础地位要改变差异化、选择性的产业政策。例如，2019年一季度，我国商服用地价格是工业的9.2倍。服务业用地成本大幅高于工业，很大程度上制约了现代服务业的发展进程。再比如，以强制清除、限制开工等行政化手段为主推动的“去产能”政策，“有保有压”的选择性、歧视性特征明显，并在多方面加大了民企的压力，加大了民企与国企间的不平等竞争。从数字分析，2014-2018年民间投资增速由18.1%下降至8.7%，不能不说与行政手段为主的产业政策直接相关。

第二，推进产业政策转型。以竞争政策为基础，并用竞争政策协调产业政策及相关经济政策，是市场经济发展的一大趋势。为此，要改变以往以倾斜性的行政力量对市场资源的直接配置，大幅减少现有中央各部门、地方产业补贴与扶持项目；制定适用产业扶持政策的负面清单，将产业政策严格限定在具有重大外溢效应或关键核心技术领域。

第三，强化竞争政策的基础性地位要有重要举措。中央已经公布了一系列进一步放宽市场准入、降低企业税负的重要举措。当前，“降成本”的重点、难点在于降低制度性交易成本。例如，全面实施企业自主登记制度与简易注销制度，取消企业一般投资项目备案制，尽快推广企业法人承诺制等。同时，明确地方政府审批管制事项“只减不增”。

实现市场监管的重点由一般市场行为监管向公平竞争审查的转变

当前，市场监管的改革仍处在探索起步阶段，“监管盲区”、监管缺位及某些监管过度等问题仍然存在。强化竞争政策的基础地位，要把公平竞争审查作为市场监管的重中之重。这是优化营商环境的重要任务。

第一，市场监管的主要对象要由商品为主向服务为主过渡。在我国服务型经济以及服务型消费快速增长的背景下，监管标准体系缺失，难以实现服务业开放发展与风险防范的平衡。例如，2017年我国取消了养老护理员、家政服务员、保健按摩师等国家职业资格证书鉴定。但这些领域还缺乏监管标准，市场监管难以到位，由此出现某些全社会关注的突出问题。再如，在电商平台不断做大的背景下，市场份额是不是界定新经济垄断的重要指标，如何判定垄断和不正当竞争？同时，尽快在人民群众高度关注的食品、药品、金融等服务业领域实现监管标准、行业标准与国际接轨。

第二，强化市场监管机构对公平竞争政策的审查。目前，我国市场化改革正处于关键阶段，强化对各类政策、各级政府进行专门的公平竞争审查不仅必要，而且挑战巨大。从现实情况看，妨碍公平竞争审查的重要体制因素，在于综合性的市场监管与专业性的部门监管还难以统筹协调，难以形成合力。没有这种协调配合，公平竞争的审查是难以及时发现和解决的。建议由国家市场监管总局或“国务院反垄断委员会”牵头系统清理现行的涉企政策中妨碍民营企业发展、违反平等竞争的规定。在海南等地方层面，率先探索建立统一权威的市场监管协调机构，统筹监管资源，提升市场监管尤其是特殊服务业领域监管的有效性。

第三，把反垄断尤其是反行政垄断作为市场监管变革的重大举措。目前，制造业领域约90%以上已经实现了市场化，但民营企业在大多数服务业领域的投资占比不足50%，交通运输等领域甚至不足30%。至今为止，服务业领域的行政垄断尚没有纳入到反垄断的范围。建议尽快修订《反垄断法》，增加并细化反行政垄断的内容，并将竞争政策以及相应的公平竞争审查制度纳入到《反垄断法》。与此同时，做实“国务院反垄断委员会”，将反垄断局与价格监督检查和反不正当竞争局作为其具体执法机构。

中央要求海南到2025年营商环境达到国内一流水平；到2035年营商环境跻身全球前列。海南从自贸试验区走向自贸港，优化营商环境成为首要关键。为此建议，在海南全面开展强化竞争政策的试点，率先实现上述“三个转变”，充分激发市场活力，明显提高海南的行政效率，由此增强各方对海南加快探索建设自由贸易港的信心。

［作者系中国（海南）改革发展研究院院长］