史育龙：优化国土空间开发格局的基本遵循

2001年，国家“十一五”规划提出将国土空间划分为四类主体功能区、并以此形成合理的空间开发结构，拉开了构建空间规划体系的序幕。党的十八大以后，逐步形成了建立空间规划体系、推进规划体制改革的思路，构建空间规划体系的步伐显著加快。2013年，党的十八届三中全会通过的全面深化改革《决定》提出了“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”要求，明确了空间规划体系的主要目标。不久，习近平总书记在中央城镇化工作会议上指出要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”2014年发布的《生态文明体制改革总体方案》要求构建“以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”，将空间治理和和空间结构优化作为空间规划体系的主要内容。

2018年2月，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”提出了国土空间规划概念并明确了以“多规合一”融合各类既有空间规划的思路。

新的国土空间规划体系致力于解决各级各类空间规划存在的规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题，定位于建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，体现了鲜明的问题导向、目标导向和应用导向的结合。一是层级类型兼顾的规划体系结构具有充分的指向性和兼容性。包括国家、省、市县三个层级，总体规划，详细规划和其他相关专项规划等三级三类的国土空间规划体系基本框架。此外，还特别允许因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制、或以几个乡镇为单元编制乡镇级的国土空间规划的安排，既有鲜明的功能指向性，体系内也有充分的兼容性和灵活性。二是各层级规划不同的目标取向能够有效防止规划“空转”。从国家级、省级到市县和乡镇级，分别确定战略性、协调性和实施性的侧重要求，有助于更好实现空间发展指南、可持续发展空间蓝图和各类开发建设保护活动依据三大目标。三是市县以下与空间用途管制、项目规划许可以及开工建设等密切关联的详细规划，根据与城镇开发边界的相对关系，提出了更加务实的解决方案。四是注重监督实施。对不同层级和类型规划间的服从关系、规划建设时序做出明确规定，明确体系外不得另设其他空间规划，同时对规划审批、修改都作出了明确规定。五是强化用途管制，建立了“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”等不同管制方式，确保实现管制目标。

2018年11月，党中央、国务院发布了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，要求在明确规划功能定位、理顺规划关系基础上，统一规划体系，形成规划合力，尤其是特别强调国民经济和社会发展五年规划纲要作为国家发展规划，居于规划体系最上位、是其他各级各类规划总遵循的地位，并要求空间规划与国家级专项规划、区域规划均须依据国家发展规划编制。

《意见》也体现了上述定位。如在编制要求第（七）条中专门提出了“体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划”。在第（九）条中也强调“强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。”

通过上述安排，基本厘清了国家发展规划与国土空间规划之间的关系，即国家发展规划突出战略指导性，国土空间规划体现发展规划的意图并在空间上做出安排。尽管如此，有些问题还没有完全清晰。如两个文件都提到关于跨行政区域或流域的规划，在统一规划体系的文件中将其确定为跨行政区的国家级区域规划，在健全国土空间规划体系的文件中则表述为专项规划。对于一个经济联系紧密、跨行政区的连片区域，以空间治理和空间结构优化为主要内容的国土空间专项规划，与以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点的区域规划，其重点内容、规划目标和实现方式都是相互交织、密不可分的，分别冠名的规划在编制和实施过程中如何衔接，还需要通过实践进一步明确。此外，关于统一规划体系的文件明确要求：“国家级专项规划、区域规划、空间规划，规划期与国家发展规划不一致的，应根据同期国家发展规划的战略安排对规划目标任务适时进行调整修改。”这意味着大量规划的目标任务应调整到5年。对于国土空间规划关注的一些慢变量而言，如何与5年左右的时间尺度确定的经济社会发展等快变量衔接，需要进一步研究。