工作人员吴丰林：系统谋划国土空间规划体系下的旅游规划
2019-06-04 17:48:42 浏览：18176 来源：中国旅游研究院
我院规划与休闲研究所负责人吴丰林博士，就近日颁布的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，应邀撰写了评论文章“系统谋划国土空间规划体系下的旅游规划”，刊登在《中国旅游报》6月4日第八版。全文转载如下：
5月9日，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）正式印发，标志着国土空间规划体系构建工作正式全面展开。在大众旅游、文化和旅游融合发展的时代背景下，旅游正在成为人民美好生活的重要组成部分，旅游业在国民经济和社会发展中的作用日益突出。旅游规划是发挥旅游产业价值、提升人民旅游福祉的重要手段，《意见》为旅游规划的功能地位、架构体系提出了新的要求，应立足现实问题、科学谋划布局、主动调整衔接，有机融入空间规划体系构建的战略部署中。
立足现实问题重新审视旅游规划
《意见》提出了现有地方规划朝令夕改等问题，要求国土空间规划编制要体现战略性、提高科学性、加强协调性、注重操作性。以往的土地利用规划、城市总体规划等法定空间规划，虽有法律约束，依然出现“图上画画、墙上挂挂”等问题，旅游规划由于长期法律缺位、地位边缘等特点，甚至都“挂不上墙”。现阶段旅游规划也存在《意见》中所提的普遍问题，主要存在三种类型：
第一类，经验至上、望闻问切（约占规划市场的70%）。主要特点：严格按照《旅游规划通则》(GB/T18971-2003)体系要求，内容一应俱全，但漠视相互之间的逻辑支撑，各部分的观点主要靠“拍脑袋”。凭经验而来的规划方案，主观和随机性太强，未必符合特定区域的旅游发展现实。
第二类，方案至上、暴力野蛮（约占规划市场的20%）。主要特点：漠视宏观背景分析和旅游业发展规律，直奔规划场地、为了规划而规划，片面追求空间美学、机械参照市场趋势、生硬照搬成功案例、一味追求标新立异等。
第三类，数据至上、逻辑推演（约占规划市场的10%）。主要特点：重视旅游数据，挖掘数据表征的旅游发展逻辑和脉络，通过逻辑推演、自然顺承设计规划方案。但在旅游数据失真和片面突出数据支撑时，也容易导致规划方案形而上。
为落实《意见》战略意图，旅游规划需要立足现实问题重新审视，突出“国土空间思维”，跳出方案看落地，将旅游方案放置在国土空间规划的有序布局中来对标谋划。
科学谋划布局完善规划架构体系
《意见》提出了现有空间规划类型过多、内容重叠冲突等问题，提出了分级分类建立国土空间规划、明确各级国土空间总体规划编制重点、强化对专项规划的指导约束作用、在市县及以下编制详细规划的总体框架。
现行旅游规划主要以2003年颁布的《旅游规划通则》为指导依据，包括旅游发展规划、旅游区规划等类型，由此细分为旅游发展五年规划、战略规划、总体规划、旅游策划、旅游区总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、功能性专项规划等诸多类型。
中国旅游产业近些年取得的可喜成绩，与旅游主管部门的努力和旅游研究、规划从业者的付出不无关系，但回望现有规划体系的架构和规划方案的实操性，不免让人忧心忡忡。当前，应在《意见》提出的总体框架下，科学谋划，完善旅游规划的架构体系，使旅游规划成为国土空间规划体系中必不可少、起到科学支撑作用的专项规划。
笔者认为，综合旅游产业的属性特点和发展趋势，应强化、突出全域旅游理念，以此来重新架构旅游规划体系。与传统旅游发展模式相比，全域旅游重在统筹规划、协调发展，是以旅游业为优势主导产业，带动乃至统领经济社会全面发展的一种新的区域旅游发展模式。全域旅游的全局观、统筹观，与《意见》提出的“多规合一”现实需求不谋而合，是旅游为优势产业类型的地区深化和实践多规融合的一种新思路。
主动调整衔接融入空间规划体系
《意见》提出了改进规划审批、推进“放管服”改革等实施与监管措施；完善法规政策体系、技术标准体系等法规政策与技术保障措施；加强组织领导、落实工作责任等工作要求。
《意见》的颁布，是国土空间规划体系构建的标志，一切国土空间规划要适时进行体系调整以适应战略部署，旅游规划的主动调整衔接也是应有之义。
为此，文化和旅游系统需适时、有序开展以下工作：一是着手研究、调整旅游规划的体系架构，以适应《意见》关于总体规划与详细规划、相关专项规划之间的“总-分关系”。二是调整《旅游规划通则》，研究、颁布以全域旅游为主导的相关规划规范标准，贯彻文化和旅游融合发展方略，并指导相关规划适应时代发展。三是研究、改进规划审批、规划监管等法定技术流程，统筹规划、建设、管理三大环节，推动旅游规划的“多审合一”“多证合一”。四是开展培训工作，做好《意见》相关文件解读工作，提升主管部门领导和业务人员在规划编制、审查、实施、监督等方面的业务能力。同时，完善行业有关资质、资格管理制度，汇聚文化和旅游规划人才，形成有创造力、凝聚力、影响力的规划“生态”。（作者为中国旅游研究院规划与休闲研究所所长）