《政府投资条例》深刻内涵：推动政府投资迈向法治化轨道
2019-06-04 17:03:28 浏览：13082 来源：中国经济导报
为加强各地《政府投资条例》（以下简称“《条例》”）的学习，做好《条例》实施的准备工作，促进全发改系统依法行使政府投资管理职责，5月29日，国家发展改革委以视频会议形式召开了《条例》专题培训会。本次培训会主会场由国家发展改革委机关各有关司局、各委属单位负责同志和工作人员出席，分会场由地方各级发展改革部门分管投资的负责同志、履行投资管理相关职能和法规职能的处室、科室负责同志和相关工作人员出席。专题培训会议由国家发展改革委副秘书长苏伟主持。
国家发展改革委投资司司长欧鸿就认真贯彻《条例》、依法加强投资管理工作提出具体安排和要求。国家发展改革委法规司司长杨洁就深刻认识《条例》的法治意义，加快推进发展改革制度建设提出要求。国家发展改革委投资司副司长韩志峰就《条例》的特点、专题解读、要点释疑等主要内容进行了详细解说。本次重要培训活动，使得履行政府投资管理相关职能和法规职能的各部门人员对政府投资最新政策有了全方位的了解，并解开了关于投资主管部门、投资计划和预算、《条例》与PPP的关系等多方面的疑惑，与会人员受益匪浅。
依法加强政府投资管理工作
政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，是全社会固定资产投资的重要组成部分。政府投资作为一项重大政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。
“要认真学习贯彻《条例》，依法加强政府投资管理工作。”欧鸿表示，要深刻认识《条例》重要意义，增强学习贯彻《条例》的自觉性和主动性。制定政府投资条例，将政府投资纳入法治轨道，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求，对于依法规范政府投资行为，充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，激发社会投资活力，具有十分重要的意义。
据了解，《条例》制定遵循以下思路：一是坚持深化改革，认真贯彻落实党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署，确保立法与改革决策相衔接。二是坚持突出重点，围绕政府投资范围、投资决策、项目实施和事中事后监管等关键环节，确立基本制度规范，做到既有遵循又避免繁琐。三是坚持统筹兼顾，相关制度设计既立足当前实际，保持政府投资管理的连续性、稳定性，又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。
政府投资管理制度化、规范化、法定化
《条例》内涵丰富，韩志峰分析解释了其中的四大特点：
一是体现市场化改革方向。首先，坚持市场对配置资源的决定性作用。《条例》第三条第一款指出，“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的领域，以非经营性项目为主。”其次，激发社会投资活力。《条例》第三条第二款指出，“国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向公共领域项目。”再次，促进市场公平。《条例》第六条第二款指出，“安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。”
二是贯彻新发展理念。《条例》第四条指出，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则；《条例》第三条第一款指出，政府投资资金应当投向社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目；《条例》第五条第一款指出，政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；第五条第二款指出，国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
三是深化依法治国实践。《条例》是我国政府投资领域第一部行政法规，解决了各类规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题；其次，形成投资法制完整框架。《政府投资条例》将于2019年7月1日实施，实现了政府投资体制、职能、程序、责任法定化，是建设法治政府的具体体现，制定有关政府投资规章文件的重要依据。
四是加强全方位全过程管理。首先，《条例》划分宏观和微观两个层面：宏观上，强调对政府投资规模和结构的决策，《条例》第八条指出，“县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金”；微观上，加强对具体项目和资金的管理。
其次，形成项目和资金两条主线，具体包括：加强政府投资项目的决策和管理，明确政府投资资金的安排方式和投资计划管理手段等。此外，加强全周期管理，覆盖项目谋划、储备、决策、实施、监管、竣工、后评价的全生命周期，向前衔接规划，向后衔接项目建成后的财务处理。
此外，对于社会较为关注的PPP与《条例》有怎样的关系，韩志峰也作出了详细解释。《条例》有利于规范PPP，为PPP项目提供了稳定、高层次的法律制度框架，有利于民间资本更好参与政府投资项目。同时，PPP项目和政府投资项目是交叉、交集关系。
所谓的“交叉”和“交集”，韩志峰解释，一是PPP项目中涉及政府资本金注入的，作为政府投资项目适用《条例》。二是PPP项目涉及政府投资补助、贴息的，也在《条例》相关条款的规范范围之内。执行《条例》，不会限制PPP，只会促进PPP良性健康发展。提高PPP项目决策质量，所有PPP项目都必须加强可行性论证，所有PPP项目均在《政府投资条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》管理范围之内，都要履行审批、核准或备案法定程序。另外，韩志峰强调，依法加强PPP项目建设实施管理，PPP项目全部纳入投资项目在线审批监管平台。所有PPP项目均需通过投资项目在线审批监管平台赋码和办理相关手续，依托投资项目在线审批监管平台建立全国PPP项目信息监测服务平台。
有力有序有效推动《条例》落到实处
《条例》贯彻落实了“放管服”改革精神，《条例》规定审批部门应当通过投资项目在线审批监管平台办理政府投资项目审批手续，列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。
欧鸿表示，本次视频会后，各地发改系统要高度重视、认真做好向本级党委政府的汇报工作，全系统要实现普法培训全覆盖。同时，他也要求各地发改系统要适时召开学习贯彻《条例》座谈会，并加快出台《条例》实施细则、依法落实投资项目在线审批监管平台的建设和应用工作。
据中国经济导报记者了解，视频会后，多地发改系统纷纷表示，将对《条例》展开更深入透彻地学习，对相关条款进行详细解读和探讨，并将现行政策与《条例》进行比对和清理，以更好地贯彻执行政府投资领域的法律法规，实现政府投资项目的规范管理。同时，要学以致用，不断推进制度创新、完善政策和提升管理等各项工作。
《政府投资条例》关键词
日前，国务院总理李克强签署国务院令，公布《政府投资条例》，自2019年7月1日起施行。
关键词：6个“不得”
●政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。
●平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。
●政府投资项目不符合规定的建设条件的，不得开工建设。
●政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
●政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。
●政府投资项目建设工期任何单位和个人不得非法干预。
关键词：若干个“应当”
●政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主。
●政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。
●政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。
●安排政府投资资金，应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求。
●县级以上人民政府应当根据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。
●项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求。
●投资主管部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，对政府投资项目进行审查。
●投资主管部门或者其他有关部门应当在中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估的基础上作出是否批准的决定。
●初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告。
●政府投资年度计划应当明确项目名称、建设内容及规模、建设工期、项目总投资、年度投资额及资金来源等事项。
●政府投资年度计划应当和本级预算相衔接。
●财政部门应当根据经批准的预算，及时、足额办理政府投资资金拨付。
●政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他有关部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定的程序报原审批部门审批。
●政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位
●因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。
●政府投资项目应当按照国家有关规定合理确定并严格执行建设工期
●政府投资项目结余的财政资金，应当按照国家有关规定缴回国库。
●投资主管部门或者其他有关部门应当按照国家有关规定选择有代表性的已建成政府投资项目，委托中介服务机构对所选项目进行后评价。