基于业主方的电子政务项目管理研究

2019-06-04 16:56:56 浏览：13208 来源：

摘要：电子政务的快速发展为政府部门的平稳运转和高效履职奠定了不可或缺的基础, 但在取得显著成绩的同时, 由于政府部门项目管理意识薄弱, 电子政务项目在建设各阶段仍面临各类复杂的新问题。重点分析政府部门电子政务项目管理现状, 提出“业主主导, 全过程管理为辅”的电子政务项目管理模式, 明确电子政务项目建设各阶段业主和项目管理单位的管理内容及职责, 以期为政府部门或从事政府信息化咨询的相关人员提供参考, 提高项目管理水平。

0 引言

进入21世纪, 我国电子政务实现了大跨步式发展。作为“互联网+”技术的重要领域之一, 电子政务为我国传统行政服务模式注入了新活力, 优化了政府行政资源, 创新了政府工作方式, 提升了政府治理能力。特别是“十三五”期间, 在全面深化改革, 社会各项建设稳步推进和发展形势下, 电子政务作为政府高效履职、提升治理能力的重要手段, 其作用愈来愈凸显。

电子政务建设在取得显著成绩的同时, 由于其自身的不确定性、高变动性、时间紧迫性等特点以及新一代信息技术 (互联网、大数据、云计算、移动互联网、物联网、虚拟现实、人工智能等) 的应用, 在项目建设各阶段仍面临着各类复杂的新问题, 项目建设成功率尚未显著提高, 其原因并非资金不足或技术不先进、不过关, 而是电子政务建设过程中项目管理意识薄弱。

本文基于政府部门电子政务项目管理的现状, 重点分析了现有项目管理模式的优势和不足, 探讨了“业主主导、全过程管理为辅”的项目管理模式及管理内容, 以期为政府部门或从事政府信息化咨询的相关人员提供参考, 从而提高电子政务建设的管理水平。

1 电子政务内涵及特点

1.1 电子政务内涵

电子政务即政务电子化、信息化, 是运用最新的信息处理手段, 优化重组政府的工作流程以及组织机构, 超越时间、空间和部门分隔的制约, 使政府管理和服务职能得到实现, 为社会公众提供更全面、更优质、更规范的管理与服务。

电子政务是网络技术发展的产物, 既是政府信息化建设的重要内容, 也是政府深化改革与创新的主要方向。随着信息技术的不断发展和政府职能的转变, 电子政务也被赋予了新的内涵:将互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术与“建设服务型政府”的理念相结合, 不断推进“互联网+政务服务”建设, 以满足政府服务体系的信息化升级及创新模式的发展, 实现从管理型政府向数据开放、交互服务的智能化服务型政府的转变。

1.2 电子政务项目的特点

电子政务项目不同于普通的工程类项目, 由于其自身的特点对项目的管理方法和管理模式都提出了需求, 主要表现在:

1.2.1 建设需求的不确定性

电子政务的建设源于政府职能的转变及政府机构的变革, 政府部门人员在项目建设前期往往对需求不明确, 无法明确表达对项目的期望结果。此外, 项目承建单位由于缺乏电子政务建设的相关业务背景, 对用户的业务需求无法做出正确的规划、设计。以上两个方面决定了电子政务从项目启动就充满了各种不确定性, 需要专业人员采用建设单位、承建单位都能理解的语言进行需求分析, 对业务进行梳理和设计, 确保项目建设的质量和效益。

1.2.2 建设内容的创新性

首先, 电子政务建设是指运用先进的信息技术实现政府管理的创新, 既要强调内容的创新性, 又要适应信息技术的快速发展带来的高技术风险;其次, 电子政务将政府职能的转变和信息化建设交织在一起, 增加了电子政务建设的复杂性。电子政务项目的这种高风险性和复杂性都对项目管理提出了需求。

2 我国电子政务项目管理现状及模式分析

2.1 电子政务项目管理现状及存在的问题

我国电子政务起步较晚, 始于2002年, 经历了政府网站、部委条线的专用系统、政务全面电子化等阶段。近年来, 信息技术的快速发展进一步推动了电子政务的发展, 在网络基础设施建设、业务应用系统、政府数据开放、政府大数据应用、政务新媒体等多个方面得到了进一步提升和改善, 已经成为各级政府部门有效施政、平稳运行的有力工具, 对推动政府职能转变、提高政府工作效力, 增强政府办事效率具有不可或缺的作用。但在电子政务建设取得成绩的同时, 各自为政、重复建设问题尚未根本遏制, 建设分散化、信息割裂化、应用条块化、服务碎片化的现象较为突出, 困扰电子政务建设多年的“老三难 (互联互通难、信息共享难、业务协同难) ”问题依然存在。一方面, 是由于政府机构设置及制度上的弊端;另一方面, 是由于政府部门在电子政务项目建设过程中缺少专业的规划、管理所致。

在电子政务建设过程中, 政府部门作为业主虽然认识到项目管理的重要性, 逐渐将项目管理的理念引入电子政务建设中, 但其发展仍滞后于其他领域的项目管理, 尚不能满足日益增长的电子政务建设发展的需求, 具体表现在:

2.1.1 缺乏健全的项目管理体系

目前, 政府部门缺少一套实践性强的项目管理方法来指导其对电子政务项目建设进行有效的管理。在项目建设过程中, 质量控制和风险防范意识薄弱, 项目无法达到预期的功能、进度和成本目标的现象普遍存在。

2.1.2 缺乏复合型的项目管理人才

政府机构因人员编制有限, 政府内部负责电子政务建设人员的知识结构和经验不足, 缺乏既熟悉业务又懂信息技术和管理的复合型人才, 在项目建设中常常只能被动地应付各种管理事件。

2.1.3 缺乏对项目全过程管理的认识

一方面, 大部分政府部门对项目管理咨询价值的认识不足, 重视不够, 项目管理工作主要由业主单位 (政府部门) 自行承担;另一方面, 少数政府部门意识到了项目管理的重要性, 但缺乏项目全过程管理理念, 虽把项目管理工作委托给第三方机构, 但大多是实施阶段的阶段性管理, 不重视项目的前期和收尾工作, 导致项目实施过程中问题较多, 绩效低下, “信息孤岛”“重复建设”等现象仍然存在。

由此可见, 政府部门因自有人员的技术、管理力量的不足及管理体系的缺乏, 尚无法完全解决项目建设过程中存在的各种问题, 需要借助第三方机构来辅助政府部门进行项目管理, 从而提高电子政务项目建设的成功率。

2.2 电子政务现有项目管理模式分析

电子政务项目管理模式一般分为代建管理和委托管理两种模式。

代建管理指政府部门通过招标等方式选择专业的项目管理机构 (代建单位) 来负责电子政务项目的组织实施和投资管理等。该模式下项目管理单位代替业主决策和执行项目建设, 项目建设完成后, 代建单位将其交付业主进行使用。

委托管理是指政府部门作为建设主体引入第三方机构 (项目管理单位) , 配合政府部门对电子政务项目的组织、实施等进行全过程或某一阶段的管理。在该模式下, 项目管理单位不直接参与工程的建设, 不决策, 只是协助业主对电子政务项目进行管理。

目前, 电子政务建设常用的是第二种委托管理模式, 具体为“业主主导, 监理为辅”的形式, 即监理单位受业主委托, 在电子政务项目实施阶段为业主方提供监督、控制和协调等服务, 以保证项目达到成本、进度和质量的控制目标。该模式有其自身优势, 但也有不足之处。

(1) 业主代表全程参与项目建设, 有利于全方面掌握项目情况、项目质量控制以及后期的项目应用推广和运维工作。

(2) 电子政务项目涉及面广, 建设过程中需要和纵向、横向的众多部门、机构、用户打交道, 相较于其他单位来说, 由业主负责项目建设过程中的沟通和协调事宜是最合适的。

(3) 业主单位由于人员专业和经验有限, 在业主缺乏项目管理经验的情况下, 电子政务项目建设容易被承建方牵着鼻子走, 偏离业主建设需求, 导致决策不合理。

(4) 现阶段的电子政务项目监理偏重于实施阶段, 不利于监理单位掌握项目前期情况、保证项目需求的符合性。

由此可见, 现有的“业主主导、监理为辅”的电子政务项目管理模式尚无法完全满足项目建设发展的需求, 特别是对于投资大、跨区域、建设地点分散、分包多、用户多的电子政务项目, 亟须专业的项目管理机构来协助业主进行管理和控制。

3 “业主主导, 全过程管理为辅”的项目管理模式

2017年11月, 国家发展改革委正式发布了《工程咨询行业管理办法》 (2017年第9号令) , 明确指出“工程咨询是遵循独立、公正、科学的原则, 综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学和管理方法, 在经济社会发展、境内外投资建设项目决策与实施活动中, 为投资者和政府部门提供阶段性或全过程咨询和管理的智力服务”。该办法的发布为电子政务项目全过程管理咨询的开展提供了依据。

基于此, 本文提出了“业主主导, 全过程管理为辅”的电子政务项目管理模式, 即在电子政务项目建设过程中, 项目管理单位受业主委托, 为业主提供从项目建设前期直到运营的全生命周期的项目管理服务。

3.1 全过程项目管理模式的优势

该模式相较于“业主主导, 监理为辅”的优势表现在:

3.1.1 明确业主需求, 保障项目满足实际需求

项目管理单位具备专业的知识、技能和经验, 对于项目的理解与业主会有所不同。项目管理单位及早介入, 全过程参与项目建设, 不仅可以清晰了解项目需求, 将业主的需求及长期战略贯穿到项目建设中, 而且能够提供专业的意见, 防止项目策划及在建设过程中出现偏差, 确保项目建设具有实用价值, 提高项目建设成功率。

3.1.2 全程提供专业咨询意见, 降低风险

项目管理单位从项目申请、报建手续到招标、设计、施工、决算及审核等方面提供专业化的咨询意见, 确保项目的依法合规, 避免项目后期变更, 索赔和争议等风险, 减少成本超支、工期延误及其他各种问题。

3.1.3 重构各参建单位的关系, 确保项目顺利实施

项目管理单位的引入, 一方面, 可以使业主单位、承建单位、监理单位能够进行专业化分工, 各司其职, 避免责任不清、扯皮现象;另一方面, 可以规避各参建单位人员变动带来的风险, 确保项目按时、保质、保量完成。

3.1.4 弥补业主人员不足, 减轻工作量, 提高工作效率

项目管理单位发挥专业机构的管理能力, 有利于各方的协调, 特别是对于投资大、跨区域、跨部门、建设地点分散的项目的管理, 能够减轻业主的工作量, 提高工作效率。

3.2 全过程项目管理的内容

电子政务项目管理内容非常广泛, 本文依据电子政务项目建设程序, 借鉴美国项目管理协会 (PMI) 项目管理知识体系, 将电子政务项目建设全过程划分为前期、实施准备、实施和运营四个阶段, 项目管理内容涵盖范围、成本、时间、质量、人力资源、采购、沟通、风险、干系人及整合管理十大知识领域。

电子政务项目建设各个阶段业主和项目管理单位的具体工作和职责见表1。

表1 电子政务全过程项目管理内容及职责划分

注:1.实施准备阶段中“招标”和“初步设计及概算编制”的先后顺序以项目实际情况为准。2.项目管理内容包括但不限于表格中的内容, 具体根据项目管理单位与业主单位签订的合同而定。

4 结语

虽然电子政务建设中没有专业的项目管理也可能成功, 但是在时间、质量、成本等各方面都潜藏着风险。特别是由于电子政务建设具有创新性、不确定性、高变动性、时间紧迫性等特点, 要彻底消除电子政务项目建设过程中的预算超支、进度延误等现象并不是很现实。随着项目管理的不断成熟, 我国电子政务建设中的项目管理状况将会不断改善, 电子政务项目建设水平将会不断提高。