经济日报丨冯奎：四评城乡融合发展
2019-05-31 11:09:12 浏览：16226 来源：中国城市中心
中共中央、国务院日前印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对未来我国城乡融合发展作出了规划安排。长期存在的城乡二元体制，严重阻碍我国经济社会高质量发展。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，目的就在于重塑新型城乡关系，走城乡融合发展之路，促进乡村振兴和农业农村现代化。如何推动城乡融合发展，本报特邀国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎作出解读。
让进城与入乡都畅快起来
推动城乡融合发展，工作千头万绪，但主要抓手有两个：新型城镇化和乡村振兴。新型城镇化的核心任务是让农业转移人口顺利融入城市，享受市民化权利；乡村振兴的关键举措是让更多的人才由城入乡，带去新理念和新要素。依靠这两个抓手，就能让生产力中最重要的要素——人流动起来，推动城乡融合发展。
改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国城镇化进程不断加快，“三农”工作取得巨大进步。不过，农业转移人口在城市落户、人才入乡发展等方面仍面临一些压力与困难。
一方面，农业转移人口进城落户仍待推进。党的十八大以来，我国农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽。不过，目前仍有2亿多农业转移人口在城镇工作生活，却没能实现城镇落户。到2030年，还有3亿或更多农业转移人口需要进城和落户。总体看，当前中小城市和小城镇落户基本没有门槛，但特大城市和部分大城市落户依然有一些限制。但是，中小城市对农业转移人口的承载力有限，吸引力不高；大城市建设用地相对紧张、公共服务设施有待进一步完善。
另一方面，各类人才由城入乡方兴未艾。农业农村部数据显示，返乡、下乡创业创新的人员达800万人左右，这部分人主要是在外创业有成的企业家或打工多年的农民工回到家乡。现实中存在的问题主要是城市工商企业人员、各类院校毕业生下乡渠道有待拓展；乡村创业就业条件较差，政策激励力度还需要加大；城市支持乡村发展、城乡人才交流等机制需要完善；一些地方农村集体经济组织缺乏人才引进机制，难以引人、用人、留人。
让进城与入乡都畅快起来，是推动城乡融合发展的需要，也是实现社会公平正义的需要。分析城乡人口、人才流动的不同类型，有必要建立四项机制。一是要建立农业转移人口市民化机制，有力有序有效深化户籍制度，提高城市包容性，让更多有意愿在城镇落户的农民工进入城市、融入城市。二是要建立城市人才入乡激励机制，重点是要吸引人才来乡村、留住人才在乡村、用好人才为乡村。从高校、职业院校、外出经商人员中广开人才来源是一个方面，另一个方面就是农村集体组织也要探索吸引优秀人才的机制。三是建立健全城乡基本公共服务普惠共享机制，推进城乡教育、医疗卫生、公共文化、社会保险、社会救助等标准统一。四是建立城乡基础设施一体化发展机制，推动乡村基础设施提档升级、实现城乡基础设施建设统一规划、统一建设。
让土地资源用起来活起来
如果说城乡融合是一盘大棋，土地资源就是“棋眼”。让土地资源用起来活起来，使作为农业生产资料与生活资料的承包地、宅基地等能迅速成为农民可经营的资产，有助于推动城乡融合发展。
让承包地用起来活起来，前提是稳住农村承包地制度，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，农民吃上“定心丸”必然有助于稳定承包地的投资计划与收益预期。让承包地用起来活起来，关键在于“活”字上，要放活土地经营权。把经营权从所有权、承包权中进一步析出，目的就是要让经营权发挥作用。农户无论在乡村还是已经进城，都可以流转其承包地的土地经营权由他人经营或入股，重在不改变土地用途。从城乡融合发展的角度来讲，放活承包地的经营权，有利于农户安心进城，有利于发挥土地利用效率，有利于经营者创新经营。
同时，还要让宅基地用起来活起来。宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员。在此基础上，适度放活宅基地的使用权，有利于克服宅基地低效无效、资产僵化问题。从城乡融合发展的角度来说，一些到农村寻求发展的城里人，可以租用宅基地发展民宿、农庄、农家乐，可以适度发展农村电商、农副产品加工等。如此一来，闲置的农房就在城乡融合发展中派上了用场。
此外，还要让农村经营性建设用地活起来。集体经营性建设用地入市，城乡用地同市同价，村集体成员必然因此整体受益。目前，在农村经营性建设用地入市先行一步的县（市），集体经营性建设用地上已“长”出了精品酒店、乡村民宿和小微企业创业园、农产品加工等符合农村实际的项目。
当然，让土地资源用起来活起来，底线不能突破，包括守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线等。底线之外，可探索创新的空间极其巨大，土地资源带来的价值巨大。
让工商资本持续有序入乡
资本入乡是工商资本参与城乡融合发展的主要形式。围绕工商资本入乡的讨论，主要有3个问题：要不要工商资本入乡？如何才能让工商资本可持续入乡？工商资本入乡有没有带来衍生问题、问题严重不严重？
工商资本要不要入乡？党的十八大以来，中央持续关注工商资本入乡。2018年中央一号文件提出要加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见。近期，中共中央国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，要建立工商资本入乡促进机制。这些规定既明确又坚定，有利于工商资本建立政策预期、市场预期。
如何让工商资本可持续入乡？一是要强化规划引领。城乡经济制度差异显著，工商资本面对的是农村土地性质问题、集体所有制经济组织等，需要各级政府清晰地传递规划信息。二是提升营商环境，鼓励市场主体入乡投资。三是改善要素条件。工商资本入乡，土地、资金、人才使用方面都面临着供给不充分的问题，需要得到必要扶助。四是消除乡土歧视。乡土社会的开放性往往不足，村民与外来工商资本的信任关系较弱。基层政府部门以及集体组织需要引导村民与工商资本建立良好信任关系。
工商资本入乡有没有带来衍生问题？近年来，一些地方工商资本在入乡过程中确实存在一些问题，如一些工商资本以圈地占地为目标，出现了非农化、非粮化现象；一些工商资本对农民利益保护不够，出现了排挤小农，冲击小农经营主体现象；一些工商资本出现了套取财政补贴，对农村发展没有实质性贡献的现象；还有一些工商资本自身对于乡村环境、乡村建设、城乡融合项目不熟悉、不专业，盲目投资出现了经营失败现象等。
因此，工商资本应该入乡，但重点需要研究如何入乡以及如何避免出现各种问题。在推进城乡融合发展过程中，应分清工商资本入乡的成绩与问题，分清主流与支流，不断促进工商资本更好入乡，着力避免各类矛盾和风险，使工商资本更好带动城乡融合发展，也为工商资本自身提供新的发展空间。
发挥好政府和市场作用
城乡融合发展，需要发挥好市场机制作用，也需要政府部门积极作为。尤其是在一体化的市场环境下，要发挥市场机制协调作用，实现城乡要素充分自由流动。
推进城乡融合，政府应积极作为，精准施策。精准施策的内容可以用“点、线、面”来概括。政府要有聚焦点，即针对户籍、土地、资本、公共服务、基础设施等体制机制弊端勇于改、善于改。要能守住防好底线，包括守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守住生态保护红线等。要能放手发动亿万农民、城市工商企业以及各类其他人员，调动方方面面的积极性，引导社会力量广泛参与到城乡融合发展中来。
政府之手需要伸出来、用起来，但不能伸得太远、用得太滥。举例来说，城市人才入乡，政府可以倡导，但不能简单地定“人头指标”。经营主体自主决定土地利用与产业规划，政府需要做好监管工作和服务工作，但不能强制农户与企业按照政府的要求布局产业。各类工商企业下乡发展，政府可以积极促进，从改善营商环境等方面予以支持，但不能包办婚姻，搞“拉郎配”。
同时，要充分顺应经济规律，尊重市场机制和市场主体的力量。从过程上讲，城乡融合发展体制机制建立的过程，也是市场主体发育的过程，更是城乡要素流动、交融的过程，需要有耐心。从矛盾转化上讲，旧有的城乡二元管理制度阻碍了人、地、钱的流动。随着改革力度加大，各种藩篱不断打破，要素自由流动、平等交换与合理配置的机制逐步到位，市场机制将会在城乡融合中发挥越来越大的作用。