《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）是指导我国国土空间规划编制、实施和管理的纲领性文件，在我国空间规划发展历程中具有里程碑式的意义，对于今后一段时间国土空间规划体系的构建、实施和保障具有极其重要的指导作用。

构建国土空间规划“五级三类”全新体系

2019年1月，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《意见》，标志着我国空间规划改革正式进入实施阶段。国土空间规划作为高位统筹的战略规划，是整体谋划国土空间开发保护格局，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，实现国土生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的战略工具与重要手段。

《意见》明确了国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

《意见》指出“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”。具体而言，横向上分为“总体规划—专项规划—详细规划”三种类型，明确各项规划所应遵守的价值理念、布局导向、调控原则及关键指标，统一现行各类规划的规划年限、用地分类、数据标准和技术平台。其中，国土空间总体规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础，相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。纵向上，建立“国家—省—市—县—乡镇”五级规划体系，统一完善国土空间规划管控体系，厘清国家和地方事权，健全传导和反馈机制，确保规划能用、管用、好用。统一开展规划编制、规划实施和规划监管，整合空间规划管理程序与手段，实行空间规划“一张图”审批，统一审批依据，简化行政审批，完善工作程序和方法，从而提升审批效率，激活发展内生动力。

总体看，在国家层面，国土空间规划突出规划的政策属性与战略性，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲；省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，统筹兼顾规划弹性和刚性，侧重协调性与引导性；市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性与操作性。其中，在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个“行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。

强化国土空间永续利用的目标导向

规划是国土空间永续利用的重要手段。《意见》明确指出“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。

规划工具规定了国土空间的开发和保护规则——回答了哪些空间需要开发、哪些空间需要保护的问题。在空间资源开发保护中，需要突出强调的是“永续利用”的伦理观念：既要满足当代人的利用需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。伦理一般是指一系列指导行为的观念，是从概念角度上对道德现象的哲学思考。它不仅包含着对人与人、人与社会和人与自然之间关系处理中的行为规范，而且也深刻地蕴含着依照一定原则来规范行为的深刻道理。

空间资源尤其是自然资源开发利用伦理是人类在长期的生产活动中应当遵循的，是关于人与自然资源关系的哲学思考和道德规范，而“永续利用”的伦理观念更可以阐释为“道法自然”“仁民爱物”和“生生不息”。

针对“人类中心论”，自然资源在开发过程中应遵循“道法自然”的利用伦理，遵循自然资源发展演变的自身规律，以尊重自然的态度取代无节制占有自然的欲念，以自然为中心实现合理开发利用。

针对“自我利己观”和“肆意消费观”，自然资源应在保护过程中遵循“仁民爱物”的利用伦理，把人类美好的精神品质如理解、尊重、博爱、节约和责任等，运用到爱护自然、保护自然的活动中去，取代盲目征服、肆意消费的行为。

针对“经济至上观”，自然资源利用中应当遵循“生生不息”的伦理观念，同时也应遵循“道法自然”的利用伦理。

明确国土空间永续利用的实现路径

优化国土空间格局

《意见》指出，编制国土空间规划需要明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。为此，需要加强基础调查评价研究，开展资源环境承载能力评价与国土空间开发适宜性评价工作，摸清国土空间资源“底盘”，明晰国土保护与开发适宜空间，为整体谋划国土空间开发与保护格局提供基础参考。科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化“底线”约束，进一步以“底盘+底线”要素有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，为国土空间永续发展预留空间。

坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管治，量水而行，筑构生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复，对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度，筑牢国土生态屏障。坚持节约优先方针，有效保障必要的国土空间开发规模、结构、布局和时序，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，从而因时制宜、因地制宜地统筹必要建设用地供给和科学开发强度管控，最终实现国土空间有效开发、合理集聚和井然有序。

健全国土空间用途管制

以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。

首先，明确底线，把握管制关键核心。明确设定“三条”空间管控边界以及各类海域保护线，推进生态用地和基本农田保护，倒逼城镇建设用地实现节约集约，加强海洋生态环境保护，提升空间利用效率和可持续性。在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划＋规划许可”的管制方式，引导建设空间从外延拓张转向内涵式发展；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划＋规划许可”和“约束指标十分区准入”的管制方式，限制建设占用农业空间和生态空间。此外，将底线管控成效纳入地方政府政绩考核并与地方政府建设指标相挂钩，建立空间底线资源负债表，对领导干部实行底线资源离任审计。

其次，全域覆盖，突出管制系统性。由自然资源部统一行使国土空间用途管制职责，在遵循自然资源的整体性、系统性及其内在规律基础上，构建国土空间用途管制命运共同体，实现空间、领域、机制全覆盖。

再次，刚弹结合，提升管制效果。优化国土空间用途管制的引导功能与差别化管理机制，不断提升稀缺性资源管制刚性，加强未来不确定性应对的管制弹性，为地方管理和创新活动留有空间，实现管制手段因地制宜、刚柔并济、严肃活泼。

最后，统筹协调，完善管制机制。加强区域之间、要素之间、主体之间、客体之间国土空间资源用途管制的互动沟通和统筹协调，完善管制机制，促进实现责任协商、利益共享和风险共担。完善与国土空间管制相配套的自然资源综合调查评价制度、国土空间用途实时监测制度、自然资源资产产权制度等制度体系。

实施国土空间综合整治

以国土综合整治为抓手，将所有国土空间资源纳入整治治理范畴，调和趋于失调的人地关系、整合现有分散的自然资源治理手段，推进“山水林田湖草”生命共同体综合治理，使空间利用生态系统朝着良性循环方向发展，使社会经济建设和生态环境建设在国土空间利用上得到统一和协调。

一方面，改变传统单一治理手段导致的“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田”割裂模式，将经济、社会、生态、文化、治理等各个方面的需求统一纳入国土综合整治的内涵中，通过“田水路林村镇”综合整治以优化生产生活空间，通过“山水林田湖草”综合整治以改善生态空间，在空间规划编制中保留城镇村庄原始风貌和文物古迹、保护景观和生态环境、改善居民的居住和生活环境，让城乡居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”。特别要以生态、景观服务及休闲游憩功能为重点，提升环境污染治理能力，加强“山水林田湖草”生命共同体的整体修复，构建以“山为骨、水为脉、林为表、田为魂、湖为心、草为皮”的自然资源生态安全体系。

另一方面，要“点线面”结合，聚焦粮食主产区、快速城镇化地区、重要生态功能区、矿产资源开发集中区以及海岛区等五大面状区域，重视海岸带、重要水体流域、重要线性工程三大线状区域，在“面”或“线”中选择具有典型示范或核心带动作用的点，塑造“全空间延拓”的国土空间综合整治格局。

此外，应开展流程再造，细化并明确自然资源综合整治在谋划、实施和管控等环节中，在规划与施工、权责与机制、资金与利益分配等各方面的主要目标任务，建立健全源头保护和末端修复治理机制，实现国土空间综合整治“全生命周期”的永续运转。

（作者单位：中国人民大学）