桂华：乡村振兴谨防"负债前行"

2019-05-30 16:22:07 浏览：13676 来源：经济要参

日前，据媒体报道，当下乡村振兴深入推进，不少农村村容村貌发生巨变。但在大力建设过程中，一些村集体负债过高，有的地方村均负债数百万元，且越是“明星村”“典型村”，债务越重。此外，村债还呈现出“旧债未消、新债又来”的特点。

村级债务是困扰基层治理的难题。据《半月谈》报道，华中科技大学中国乡村治理研究中心2018年发表的一份调查报告指出，截至2006年底，全国村级债务规模为4000亿元。由于此后没有开展此项统计工作，村级债务缺乏全国性的数据。近年来，随着国家财政转移力度加大和农村义务教育债务化解工作的有效推进，村级遗留债务规模有所下降。但与此同时，部分地区在实施乡村建设过程中，又催生出新型村级债务。

不同时期村级债务的成因有所差异。税费改革之前，农民承担农村基层治理成本，上世纪九十年代中后期农村债务水平一路飙升。这一时期造成村级债务的原因，包括农村公共事业建设扩大、基层治理不规范和部分地区村镇两级组织从事经营活动等。税费改革之后，公共财政向农村覆盖，基层治理和农村公共建设成本开始由国家承担。但为了调动基层积极性，不少类型的政府项目资金落地时，需要按照比例配套，一些集体经济弱的村庄举债开展村庄建设，形成村级债务。近些年，一些地区基层政府大力推动村庄经营性开发，打造乡村全域旅游，诱发村级债务新风险。

村级负债的负面效应很大。以湖北省为例，部分县市村级负债平均近百万元。这些村级债务，一部分是税改前当地村委组织以公家名义向私人借款，用于完成上级政府当时下达的“三提五统”任务。这类借债已经拖了二十多年，一些当事人甚至直到离世都没有等到问题的解决。村级债务锁定后，乡村组织的公信力受到影响，部分农户拖欠政府的税费“不了了之”，当年积极缴纳税费和借款给村组织的农户，其中一部分人从之前的“积极分子”转变为村级工作中的“钉子户”，村级公共事务屡屡受到这些私人债权人的阻挠。部分负债严重的村庄，村级工作只能维持基本局面，基层治理工作很难展开。一些村级组织为了自行化解债务，将“四荒地”、水面、林木等集体资源一次性变现，造成村庄集体经济倒退。

破解村级债务问题，一是要逐步解决遗留问题，二是要防控新生债务风险。遗留债务中最紧迫的是村级组织公对私借款欠款部分，对此，国家有关部门需要在全面调查核实的基础上，出台专门性政策，由财政兜底解决。当前，需要密切注意村级新生债务风险防控问题。从根子上解决新生债务问题，需从以下三个方面入手。

一是正确定位乡村振兴战略。回顾村级债务形成历史可以看出，在乡村积极发展和积极建设时期，由于投入力度大反而更容易发生村级债务。当前，我国进入乡村发展新阶段，部分地区基层政府制定了全域乡村建设规划。避免在振兴乡村的过程中出现新的村级债务，关键在于将乡村振兴作为一项战略工作来抓。因此，乡村振兴应当分阶段推进：2035年之前农村人口城镇化的大趋势不会变，这一阶段的乡村建设应当定位于“底线目标”，做好“补短板”，为农民提供基本的生产生活秩序；到2050年左右城镇化结束后，农村人口大幅减少，再实现“补齐”，真正进入“农业强、农村美、农民富”的阶段。

二是改变财政资金投入机制。在事关农民生产生活的农村必需公共品方面，包括农田水利、安全饮水工程、道路村村通等，加大政府财政投入力度，减少基层配套要求。做好涉农项目资金整合机制，构建农村公益建设中的农民参与机制，解决农村公共品供给“最后一公里”问题。优化对基层政府的考核机制，改变基层干部的政绩观，杜绝乡村建设中“造盆景”“堆亮点”的现象。

三是村庄集体的经营性开发行为当慎重。改革开放之后，沿海部分地区抓住市场机遇，兴办乡镇企业，集体经济蓬勃发展。进入上世纪九十年代后，随着买方市场向卖方市场转变，乡镇集体企业逐渐回落。这之后我国绝大部分农村集体组织退出市场经营活动，少部分集体经济实力雄厚的村庄，主要依靠土地开发、物业出租获得收入。当前我国经济重心在城市，农村集体经济发展空间有限，只有少部分区位条件优越的城中城郊村，有机会借助政府土地开发政策而实现集体经济发展壮大，占全国农村绝大多数的一般农业型村庄，需慎重对待村庄集体的经营性开发行为。

作者：桂华，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员、博士生导师