工商资本下乡用地的困境、风险与出路
2019-05-29 12:57:02 浏览：14516 来源： 国宏高端智库
随着我国城镇化和人口老龄化的持续推进，农业从业者结构正处于重大调整的关键时期。为实现乡村振兴，工商资本下乡已成大势所趋。但是，工商资本的逐利倾向决定了其具有“双刃剑”特性，因此既不能放纵工商资本任性而为，违规改变土地用途，也不能站在保护农民利益的道德制高点，过度束缚工商资本的土地开发。只有正视工商资本的合理诉求，强化激励和规范引导，才能真正促进农村土地资源的流转和配置效率提高，实现城乡融合和乡村产业兴旺。
工商资本下乡流转土地的基本情况
根据农业农村部的统计，2012-2014年流转入企业的承包地面积年均增速超过20%，2014年达到3900万亩，2016年流转入企业的农户承包地面积进一步增至4600万亩，其中宁夏、陕西、贵州、重庆、北京5省（市、区）流转入企业承包地面积占比超过了20%，宁夏更是高达31%。截至2017年6月底，流转入企业的承包地面积超过5200万亩，占比达10.5%，无论是企业流转耕地总量还是占比均呈上升态势（见图1），工商企业在农地流转中的作用日益突出。
图1 近年来工商企业流转耕地情况
数据来源：农业农村部对全国30个省（市、区）的调查（不含西藏）
工商资本下乡遭遇三大用地政策困境 （一）
农村土地流转契约不稳
国家拥有农村土地承包经营权的分配权，即国家规定了农民能够获得的土地承包期限，《土地承包法》还规定了农地流转的期限不得超过承包权的剩余期限。随着第二轮土地承包到期日（2027年或2028年）的临近，到期后哪些成员享有承包权？到期后按集体组织成员人口进行平均分配还是维持现状不变？是否可能将发包土地统一收回集体？这些问题均没有明确的规定或实施办法，导致农地流转契约的不稳定和短期化问题日益突出。
（二）
设施农用地存在政策瓶颈
从2007年以来，国土资源部等相关部门相继发布了多项关于设施农用地的政策文件，尤其是2014年国土资源部和农业部印发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，对设施农用地的类型、用地规模、建设标准和监督管理出台了非常详尽的规定，但设置了附属设施和配套设施用地的比例限制和最高10亩或15亩的上限要求，这与许多工商企业对设施农用地的需求相差甚远。
（三）
建设用地供给严重不足
近年来，为了鼓励农业产业化、农村一二三产业融合发展，国家相关部门相继出台多个文件保障农村非农建设用地，但省市政府的落实情况并不理想。2017年，全国只有吉林、黑龙江、福建和广东4个省份明确了针对农村产业发展的年度建设用地指标，而且上述省份的许多市县政府也没有真正执行。相对于城市工商业，农业及其延伸产业项目通常属于税收贡献小、经济增长带动弱的产业，地方政府官员基于任期内政绩最大化的动机，有足够的动力消极执行。建设用地短缺因此成为了下乡工商企业反映最突出的问题，“大棚房”隐患就此埋下，严重抑制了工商资本下乡投资的力度和热情。
工商资本视角下的下乡用地风险 （一）
农地过度资本化，导致农业经营风险
农地过度资本化即土地租金显著超过了农业生产所能承担的合理地租水平，在我国的具体表现为每年地租水平超过农户正常经营收益。究其原因，除了土地资源的稀缺性之外，关键还是工商资本竞相下乡开展农地“非农化”和“非粮化”。农地产值的提高一方面来源于资本、劳动和技术等要素投入，另一方面来源于农产品结构调整。在短期技术进步一定的情况下，要素投入效率具有边际递减规律。因此，在农地农用约束下，工商企业一是不断调整农产品结构，生产适应市场需求的高价值的经济作物，但这类农产品生产技术和市场运营管理要求高，且不享受国家托市政策扶持，市场风险巨大。二是从事粮食等大宗农产品的规模化经营，但是政策支持体系不完善，规模经营效率提升往往无力弥补农地过度资本化下土地租金溢价和刘易斯拐点下雇工工资棘轮效应所带来的农业生产成本上升，流转土地种粮也面临巨大的经营风险。
（二）
外来资本与乡土关系互动不畅，引发经营低效和社会纠纷风险
除了一部分返乡经营的企业家外，工商资本下乡更多的表现为外来资本嵌入乡土社会。乡土社会中，人与人之间广泛利用宗族关系、权威关系、熟人关系等来防范道德风险和实施监督管理，所以建立在乡土社会关系上的规模经营，可以利用固有的社会伦理和社会结构来规避经营风险、调处纠纷。但是，原住村民很难从身份上认同外来工商资本。在信息不对称的情况下，农民对企业土地经营行为不信任，不仅不愿和企业建立“风险共担、收益共享”的紧密型关系，还担心企业无序建设、过度开发土地，倾向于土地租赁短期化，甚至阻扰企业大规模土地投资。当外来企业的经济活动嵌入到非经济的乡村社会关系网络中时，必然要受到乡土社会结构的约束。当前很多下乡企业往往忽视了这一点，不愿意与村民建立“自己人”关系，寄希望于基层政府力量强势介入，这样不仅极易引发经营监督和沟通协调问题，造成经营效率低下，还会因无法获得乡土社会传统风险缓释和调解机制的支持，滋生纠纷刚性爆发风险。
（三）
设施农用地物权残缺与强资产专用性特征，造成农业设施融资受限
设施农用地物权残缺的突出表现为土地经营权得不到确认。虽然当前全国各地均在推进农村土地确权登记颁证工作，但农地经营权流转市场并不成熟，工商企业使用设施农用地进行开发建设时，往往无法获得设施农用地的经营权证，作为地上附着物的农业设施也不能顺利颁发产权证，农业设施产权交易和抵押融资缺乏有效的制度保障和市场机制支撑。而且，因为设施农用地通常具有独特的区位、市场、交通条件，资产专用性特征明显。工商企业在设施农用地某一特定用途上的投入越大，该设施农用地的资产专用性就越强，改造转为他用的成本就越高，再次流转交易的需求就越少，资产变现能力也就越弱。在缺乏有效市场交易和风险分担机制的前提下，金融机构普遍不愿提供农业设施融资服务，工商企业只能依靠自有资金或高息拆借，增加资金运营风险。
优化工商资本下乡用地的政策环境 （一）
明确农地长久不变实现形式，推进农村土地规模流转
引导工商资本下乡，必须让企业吃上土地经营权长期不变的“定心丸”。建议鼓励有条件的地方率先探索第二轮土地承包到期后再延长30年的具体操作办法，试点开展农村土地长期流转，形成可推广、能复制的农村土地承包关系长久不变实现形式。在充分尊重农民意愿的基础上，支持以村或社为单位，通过成立土地股份合作社、入股或委托工商企业托管经营等多种形式，创新土地规模连片流转模式。建立健全县乡村三级土地流转服务和管理网络，因地制宜建立农村产权交易所、土地流转服务中心等各类农村土地流转中介组织，为流转双方提供信息发布、政策咨询、价格评估、标准合同、仲裁调解等服务。
（二）
完善设施农用地政策，推进标准化农业设施交易
设施农用地不仅要克服农村土地产权残缺的弊端，还要解决有限期限下使用权的确认和流转问题。建议鼓励各地将农村土地确权颁证工作延伸到设施农用地和农业设施，适当扩大农业配套设施和附属设施的用地上限规模。同时，针对设施农用地和农业设施资产专用性较强的特点，支持各地制定出台农业设施的建设标准和用地规范，实现农业设施标准化认定和信息申报，支持将设施农用地使用权（标准化农业设施所有权）纳入农村产权交易平台，配套建立农业设施价值评估、拍卖处置等机制，推广开展农业设施抵押融资。
（三）
强化涉农项目建设用地供给，积极盘活农村存量建设用地
只有提高地方政府官员政绩中的“三农”权重，才能激励官员将稀缺的建设用地指标投向涉农产业。监督落实各级政府单列一定比例年度建设用地计划专门用于农村产业发展，可根据地方政府的落实情况，在下一年度建设用地指标计划分配中给予增减奖罚。同时，扩大农村建设用地的使用范围，通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和节余的建设用地，优先用于农业农村发展。鼓励有条件的地区编制农村发展规划和土地利用规划，调整优化村庄用地布局，加快推动符合条件的农村集体经营性建设用地直接入市。
（四）
建立有效的激励机制，引导农地粮用
资本天生具有逐利倾向，工商资本下乡用地的根本动力也是为了获得更高的经济回报，这本身无可厚非。不能一厢情愿地让工商资本下乡担当慈善家，而应该通过巧妙的机制设计将工商资本下乡的利益诉求与政府和农民的期望保持一致。为了防止违规改变农地用途，尤其是确保粮食生产功能区内土地被用于粮食生产，除了加强农地用途管制和监督执法外，还必须建立有效的激励机制，提高企业从事粮食生产的积极性。发达省份和有条件的地方，可以借鉴成都市经验，对粮食生产功能区内土地流转用于粮食生产经营的企业给予地租补贴，建立面向粮食规模生产经营主体的社会化服务体系。对于农业大省、农业大县，要强化中央涉农资金的倾斜，提高粮食生产功能区内中央财政的投入比例，调动地方政府的积极性。
（五）
引导企业融入农村社群，构建互利共生利益共同体
工商资本必须要用“乡土性”改造来冲淡自身的“外来性”特征，通过与农村居民构建价值共识、利益共享的良性互动机制，才能实现持续稳定的经营。第一，外来工商资本要取得原住村民的信任，就必须站在村民和村庄发展的立场，与村民寻求利益共同点，在起步阶段要充分尊重与理解农民“获益优先”的实用主义。第二，通过培训和示范引领，将外来工商资本的知识、管理、技术优势传输给原住村民，借助潜移默化地观念输入，促使原住村民重新了解、认识工商企业的农地经营行为和计划，最大限度地让村民与企业发展目标一致。第三，通过村企联建党组织、社会志愿组织等，使自身组织内嵌于农村社区治理网络，积极发展股份合作、二次分红等紧密型利益联结机制，实现工商资本与乡村资源的有机融合。地方政府要建立健全工商企业带农富农正向激励机制，在龙头企业认定、项目扶持等方面，对利益联结紧密、守信履约好、带动能力强的工商企业给予优先支持，逐步建立下乡工商企业社会责任报告制度。
（中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所 张义博）