浙江：开展土地储备出让预算管理制度改革试点 管控专项债务风险

2019-05-29 10:46:49 浏览：15818 来源： 中国财政

发行专项债券是积极财政政策的重要内容，也是开“前门”、堵“后门”，防范化解地方政府性债务风险的重要举措。近年来，财政部在“开前门”上作出了积极的探索，2017年起推出了土地收储专项债券、收费公路专项债券和棚户区改造专项债券，实践证明大力发展项目收益与融资平衡的专项债券是可行的、有效的，但必须先夯实防控风险的基础性制度。土地储备出让预算管理制度改革，就是一项重要的基础性制度创新，为项目融资与收益自求平衡的专项债券管理提供了制度参照和支撑。

2018年5月份以来，浙江省在绍兴市开展土地储备出让预算管理制度改革试点，积极探索促发展与防风险并举、开前门与堵后门并重的防范化解地方政府性债务风险的新路子。

主要做法

（一）全生命周期管理。构建了以“四个预算”为支撑的预算体系，实现了土地储备出让预算全生命周期平衡的目标，全面规范土地储备和出让预算管理。一是编制土地储备项目全生命周期预算，动态反映所有收储土地全生命周期及分年度资金收支情况,实现全生命周期动态平衡。二是编制土地储备收支预决算，反映土地储备年度收支预决算情况，实现土地储备年度收支预算平衡。三是编制土地储备债券管理预算，反映土地储备债券的安排使用情况，实现借、用、还的预算平衡。四是编制土地出让收支预决算，反映年度土地出让收支预决算情况，实现土地出让收支、结转预算平衡。通过“四个预算、四个平衡”，实现“三个子”，即将土地储备和出让涉及的资产、资金、债务、收益、成本纳入预算“一个盘子”；设立土地储备监管账户，将土地出让收支纳入“一个笼子”；专项债还本付息通过“一个口子”管理，所需资金列入政府性基金预算，保障优先偿还。

（二）全过程动态平衡。构建了以“五大环节”为核心、土地储备中心为主体的预算管理流程和职责分工体系，实现了土地储备预算管理组织保障机制的目标。一是土地储备项目筛选。选择收益与融资自求平衡的土地作为收储对象，建立储备项目库，构建基于地理信息系统的土地储备项目信息管理系统，反映地理信息、价格信息、债务信息的动态全貌。二是土地储备计划制定。根据储备项目情况，结合经济社会发展规划等因素，合理制定年度土地储备计划。三是土地储备债券申报和管理。财政部门按项目申请债券，并在债券下达后，及时拨付和使用债券资金。四是储备项目实施。根据规划用途、建设指标、土地储备专项债券自求平衡方案等，编制土地收储方案，并组织实施。按项目核算土地储备成本，编制项目支出明细表。土地储备成本支出超出预算保障能力的，及时提出调整方案，按程序申请调整预算。五是土地供应和清算。土地出让后，及时将土地出让收入足额缴入国库，并根据年度国有土地出让收支预算、土地储备收支预算和专项债券还本付息情况，做好土地储备资金清算工作。通过“五个环节”的全过程闭环管理，使项目实施与债券周期相匹配、业务流与资金流相协调、项目融资与收益相平衡。

（三）全方位风险管控。建立“四个机制”，实现全方位管控。一是土地价值动态调整机制。制定“评估+会审”的土地价格评估机制，实现土地价值评估公允性、准确性目标。委托第三方专业机构评估，再由相关部门联合会审，确保土地评估价格公允和准确；提出“裸成本”概念，只计算土地开发必要成本，与土地开发无关支出，一律不进成本。地价重大变化时，重新评估。二是风险准备金机制。建立风险准备金机制，防范因市场波动或土地条件变化导致的平衡风险问题。对收益率高于60%的项目，按净收益的20%计提风险准备金，补充用于债券还本付息。三是项目集合机制。储备一批区位较好，预期收益率较高的土地，当使用债券的土地出现风险时，将其与高收益土地打包形成集合项目，并以集合项目为核算单位，确保总体收支平衡。四是风险评估防控机制。建立土地储备风险动态监控系统，及时掌握土地规划调整、市场行情变化等情况，按年度制定评估报告。通过建立“区间式”规划机制，实时调整确认土地价格;通过制定土地开发成本核算标准，解决土地开发成本标准不一的问题，提出“裸成本”概念，即只计算土地开发的必要成本，不属于标准清单内的支出，一律不准进入成本。通过建立基于地理信息系统的土地储备收支和债务管控信息系统，解决土地信息不对称的问题，全貌反映储备地块的区位、等级、预估价格、成本等信息，供各级政府、部门实时掌握地方土地信息，从而达到防控的目的。通过建立“四个机制”，锁定债券风险，确保“两个覆盖”，即储备土地总价值覆盖债券总规模、年度土地收益覆盖债券本息。

试点成效

目前，绍兴市已对2919亩地块进行模拟运作，预期收入270.9亿元，成本44.3亿元，收益226.6亿元。

树立了大财政理念，创新了原有管理模式。通过试点，促进地方政府牢固树立“自求平衡”思想，改变过去不考虑财政承受能力负债发展模式。推动地方政府树立了大财政理念，不仅管好财政资金，同时也要管好政府资产、资源；不仅算好土地出让金平衡账，同时还要算好土地资源、资产平衡账。

强化了风险管控理念，遏制了隐性债务增量。通过试点，对土地储备项目实行“封闭式”运作，促进项目实施周期与债券期限相匹配、业务流与资金流相协调，做到资产全面反映、债务安全可控、核算准确完整。既管控了存量专项债务风险，又遏制了隐性债务增量，为拓展专项债发行空间打下基础。

引入了资本预算理念，摸清了政府资源家底。通过试点，在预算管理体系中引入了“土地资本+预算资金”的资本预算理念，推动地方政府对存量土地资源进行全面梳理，对土地权属不清或存在存量债务等问题，再次进行全面梳理确认，增强盘活资产、资源主动性，改变家底不清、无序开发的状况，为经济社会发展和建设提供强有力的资金保障。

贯彻了全面实施预算绩效理念，提高了项目运行质量。通过试点，建立国土、财政、规划、建设、土地储备中心等部门管资源用资源的责任链条，改变过去“用资源不问绩效”的做法，有效提高了土地储备项目运行质量。绍兴市在试点过程中，梳理了6000多亩可利用的土地资源，盘活了2000亩优质存量土地，大大提高了土地资源利用及储备项目运行质量。