大数据时代地方政府治理创新的机遇与挑战——以广州市为例

2019-05-28 12:01:29 浏览：16292 来源：电子政务智库

摘要：大数据是一把双刃剑, 给我国地方政府治理带来重要机遇:提升公共服务能力、提升科学决策能力、提升精细化社会治理能力、提升公共危机管理能力等, 但同时也带来了不少挑战:大数据治理理念缺乏、大数据安全存在风险、大数据技术和数据技术人才匮乏。因此, 大数据时代为增强政府治理的能力和效果, 必须大量配备专门的大数据人才。

党的十八届三中全会提出:“完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。”要实现治理体系和治理能力现代化, 核心在于政府治理的收益与成效。当前, 大数据技术已逐渐进入政府治理领域, 为政府治理创新提供了一种新的思维模式和可操作性强的技术路径, 增强了政府治理的有效性。2015年9月, 国务院发布《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》指出:“坚持创新驱动发展, 加快大数据部署, 深化大数据应用, 已成为推动政府治理能力现代化的内在需要和必然选择。”2017年1月, 广州市人民政府办公厅印发《广州市人民政府办公厅关于促进大数据发展的实施意见》提到:“大力推进大数据的发展与应用, 有利于广州提高产业集聚、科技创新、政府治理等方面的能力。”当前, 广州已将大数据技术运用于一些公共服务领域的治理, 并初步取得成效。因此, 大数据时代, 为增强政府治理的效果, 分析大数据技术给地方政府治理创新带来哪些机遇与挑战是地方政府亟须充分思考和深入实践的重要课题。

一、大数据的内涵

在信息化高速发展的社会, 作为一种新生事物, 大数据尚处在被人们认识与应用的初始阶段, 各行各业对大数据的研究呈现出“仁者见仁、智者见智”的现象, 大家关注的侧重点有所不同, 未形成一套完整的理论体系, 因此, 很难精准界定大数据的概念。麦肯锡公司在其报告Big data:The next Frontier for Innovation, Competitionand Productivity中对大数据进行界定:大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集;维基百科的界定是:所涉及的资料量规模巨大到无法通过目前主流软件工具在合理时间内达到撷取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯。文献资料分析显示, 麦肯锡和维基百科对大数据概念的界定比较被社会认可, 而且它们的界定都有一个共同特征, 即“大”。我们可以通过其特征进一步加深对大数据的理解。

其一, 海量化 (Volume) , 即数据量的巨大和规模的完整性。随着信息技术的迅猛发展, 数据的产生数量和存储规模急剧增加, 存储规模已从TB 跃升为PB。其二, 多样化 (Variety) , 即数据来源和数据类型的多样化, 既包括传统的格式化数据, 又包含互联网的音频、视频、图片、微博、日志、论坛、微信等。其三, 高速化 (Velocity) , 即数据获取和数据流处理的速度非常快。大数据时代, 我们每天从各种终端发出或接收海量数据, 如Facebook每天更新1000余万张图片;要求我们快速处理数据信息, 最好“遵循1秒定律, 即必须在1 秒钟内得到处理结果, 否则就是过时和无效的”。其四, 价值化 (Value) , 即主要体现的是数据运用的真正意义所在。庞大和繁杂的数据规模看似价值并不高, 但实际上这些数据更多地表现为稀缺性、不确定性和多样性。其五, 真实化 (Veracity) , 即主要体现的是数据质量。数据的真实性是数据质量的基础。通过数据加工处理技术和挖掘技术, 把数据关联起来, 能更好地达到信息的去伪存真, 让数据呈现出更高价值。其六, 复杂化 (Complexity), 即数据来源的复杂化。大数据来源主要有以下几类:系统化来源, 如政府的人口统计信息;其他数据来源, 如物联网信息;非系统化来源, 如互联网新闻等。

二、大数据时代地方政府治理创新面临的机遇

(一) 大数据有助于提升政府的公共服务能力

为公众提供优质的公共服务是地方政府治理的目标之一。公共服务能力的高低决定着政府提供公共服务的质量。大数据时代, 大数据技术能够提升政府公共服务能力。一是大数据将使公共服务环境发生巨大变化, 变得更开放, 其开放程度前所未有。在这种环境下, 政府与社会公众之间的沟通渠道更多、交流更便利, 办事流程更公开透明, 经济更发达, 城市更智慧, 社会更民主;公共服务机制更完善, 公共服务步骤更简化, 公共服务流程更优化, 公共基础设施更完备, 公众需求更明确, 公共服务供给更丰富, 公共服务质量更高效。二是大数据将使公共服务方式发生改变, 由“被动式推送”变成“主动式推送”。大数据时代, 政府行为无时无刻不被“第三只眼”所关注, 因此, 政府公共服务行为变得主动, 自觉对公共服务进行跟踪, 确保公共服务质量。三是大数据将使公共服务产品更加“个性化”。大数据时代, 数据挖掘将更加深入与精细化, 将更容易找准公众个性化需求, 使政府为公众提供更加个性化的公共服务, 提高服务精准度。

例如, 广州市海珠区在政务、妇联等领域利用信息技术尽力打造“一站式”政务服务平台。近年来, 广州市海珠区政务办利用大数据、互联网技术等信息技术探索新型服务模式, 建立了琶洲政务客厅, 这是国内首家第四代政务服务中心。该网上办事大厅为跨城通办区、公租房申请、市级财政专项资金、建设工程项目审批、广州购车、广州入户等领域的各项目均可实现“办事一站通”, 为社会公众提供了极其方便快捷的公共服务, 提升了政府公共服务能力。同时, 广州市海珠区政务办还启动“海珠政务”服务平台, 实时更新政务动态、通知公告等资讯, 大力推行“在线申办、后台审批”的工作模式, 实现“微信办事, 一次搞定”。此外, 广州市海珠区妇联利用大数据分析系统, 从需求出发, 联合区、街、社区打造“掌上妇女之家”——“益家易”微信平台, 对区、街、社区三级层面的数据运用大数据技术、云计算等新一代信息技术来进行梳理、归集、共享和利用。该平台自试运行到正式使用至今, 效果反响良好, 线上互动频繁、线下联动发展, 有效地突破了时空限制、克服了资源不足等问题, 拓展了海珠区妇联的工作机制, 大大提升了广州海珠区妇联服务广大妇女的能力。

(二) 大数据有助于提升政府的科学决策能力

决策是行政的核心, 是政府治理的核心能力要素, 决策过程的科学性与合理性决定政府决策的质量, 影响政府社会治理的整体效应。科学合理的决策能够有效解决社会发展进程中遇到的各种疑难杂症, 推动社会进步。大数据时代对政府科学决策能力提出了更高要求, 决策过程中要遵循一个原则, 即一切以数据说话, 以数据为依据。因此, 政府要告别传统的公共决策机制, 决策主体真正做到由“单一”向“多元”转变, 避免决策过程中凭“长官意志”作出非理性决策, 形成一种基于数据分析的公共决策机制, 确保决策是在科学的数据分析基础上, 增强政府决策的科学性, 有效提升政府的决策能力。其一, 公众可以通过智能手机、电脑、Ipad等网络工具在微信、公众号、微博、论坛、网站等发表自己的观点, 表达自己的利益诉求, 政府搜集这些“微数据”, 有助于政府更好了解民声, 作出更加科学的决策。其二, 政府可以利用数据挖掘技术, 把那些看似无价值的、碎片化的“微数据”关联起来, 及时了解公众需求, 把握网络舆情所指向的热点问题, 使决策能够更好地表达公众意愿。此外, 政府还可以利用数据挖掘技术挖掘各领域、各行各业的大数据, 帮助政府提高决策的科学性与合理性。

例如, 广州市公安局利用大数据为交通管理决策提供可靠的数据支撑。为适应行业变化, 广州交警积极探索利用“互联网+”、大数据等新型技术, 建设“智慧交通”大数据平台, 取得较好效果。“互联网+交通诱导”水平不断提升, 交通实景图片、道路施工和交通事故等信息可实时推送至360多万名活跃用户;“互联网+指挥调度”及时发现异常拥堵警情32万多宗;“互联网+公众服务”让57项业务线上线下“一站式”办理, 网办车驾管业务360多万宗, 减少往返交警部门排队办理交管业务近200万人次。2016年, 广州交警选取海珠、天河作为试验点, 建立“互联网+信号灯”控制优化平台, 这在全国范围内首次研发并投入使用。该平台基于道路交通出行大数据, 主动监测路口失衡 (各方向拥堵不均) 、出口溢出等运行异常情况, 为缓解广州交通拥堵提供决策依据。2017年, 又自主研发了“鹰眼系统”并在广东全省推广使用。

(三) 大数据有助于提升政府的精细化社会治理能力

党的十八届五中全会提出:“加强和创新社会治理, 推进社会治理精细化, 构建全民共建共享的社会治理格局。”提高社会治理精细化水平, 对于推进治理体系和治理能力现代化意义重大。然而, 随着全面深化改革进入深水区和攻坚期, 作为改革开放前沿阵地的广州, 社会治理将面临更加严峻考验:社会利益诉求将更多元, 社会问题将更复杂, 社会风险将更凸显。这就要求各级政府必须树立“精细化”治理理念, 借助大数据技术提高社会治理的精细化水平, 实现国家治理体系与治理能力现代化。一是利用大数据技术挖掘、搜集海量的社会数据, 为社会治理主体提供强有力的基础数据支撑, 制定更加科学合理的决策方案, 促进精细化的社会治理能力提升。二是利用大数据技术将搜集的各类数据关联起来, 深入挖掘数据潜在的深层次的含义, 进而更深入、更全面地分析社会问题, 透过社会问题表面现象看到问题本质所在, 明确各方利益诉求, 更加公平地解决各种社会问题。三是在大数据支撑下, 社会治理主体能够选择正确的治理路径, 避免或减少工作中的各种失误, 提高地方政府社会治理的效率与效益。

例如, 广州市白云区利用大数据实现全民禁毒, 探索社会治理新格局。从2016年开始, 在上级禁毒委的领导与关心下, 广州白云区委、区政府转变传统治理理念, 利用大数据将禁毒工作与社会治理相结合, 禁毒整治工作取得良好成效。一是借助“云递安”APP平台, 将工作人员实名登记、开箱验视等环节纳入监管范围, 并将相关信息接入警务实战平台, 发现可疑信息及时预警。截至目前, 白云区警方已采集信息6500余万条, 协助缴获毒品492.4公斤。二是建立区镇街村社区企业“五级联动”机制, 加强各层级单位之间的信息开放、共享、共建的程度, 形成有关毒品信息的全民共享共建共治格局, 有效提升禁毒工作的精细化水平。

(四) 大数据有助于提升政府的公共危机管理能力

目前, 在全面深化改革的攻坚期, 社会问题更复杂, 社会矛盾更凸显, 危机爆发的风险更大。习近平总书记在十九大报告中明确提出, 要善于利用互联网技术和信息化手段开展工作。因此, 地方政府要思考如何运用大数据等信息技术提升公共危机管理能力。第一, 通过大数据技术可以预测危机事件发生的可能性。大数据的核心能力是预测, 通过对博客、微信、社交平台、论坛、网络等社会信息进行挖掘、采集、分析、关联, 监测网络舆情动态。一旦网络负面情绪出现, 要及时对网络舆情进行疏导与管理, 将危机消灭在萌芽状态或潜伏期。而且, 在危机发生的第一时间, 可以通过这些数据追查事件发生的前因后果、传播过程以及虚假信息的制造者等, 还原危机真相。第二, 运用大数据技术为应对危机提供有效信息。危机事件的爆发, 如果不及时采取紧急措施, 将造成更加严重的后果。大数据时代, 政府通过大数据分析系统对危机预警系统以及网民对危机事件的看法等网络平台的有关信息进行数据分析与处理, 较传统手段更高效提供危机处理的优化方案, 有效提高政府的公共危机管理能力。

例如, 2018年8月24日, 乐清某乘客乘坐滴滴顺风车途中死亡;8月26日, 南方都市报报道, 一乘客乘坐滴滴专车, 途中遇交警查车, 结果滴滴司机一脚踩油门到底, 逃警, 在广州市中心时速达130, 乘客惊魂一路。时隔3个多月, 又一起滴滴打车遇害事件, 又一起“惊魂”事件, 这些都已不能用“偶然事件”来解释, 需要我们深刻反思:滴滴的安全底线在哪里?滴滴的社会责任在哪里?政府部门如何监管规范?如何引导舆论走向?……企业自身的自律整改很重要, 可是政府部门的他律监管更重要, 要采取切实有效的措施堵住监管漏洞, 要利用大数据对管理漏洞背后的原因进行深挖, 思考如何将滴滴数据接入政府监管平台, 并进行关联, 挖掘危险信息, 如司机身份信息的审核, 提前对可能发生的危机进行预警。目前, 广州市有关政府部门已对滴滴出行科技有限公司广州分公司负责人进行了约谈;要求滴滴公司将有关数据与广州市政府监管平台实时对接, 加强信息共享, 便于监管;强调平台违法违规行为仍整改不到位的, 将面临APP下架、互联网服务停止等处置。

三、大数据时代地方政府治理创新面临的挑战

大数据时代的到来, 为政府提供了不少机遇, 如为公众提供更优质的公共服务、制定更科学合理的决策、社会治理更精细化、更有效预测及应对危机事件, 等等。但是, 大数据时代, 面对每天呈几何级增长的海量数据, 政府在运用大数据技术来创新治理的同时, 也会面临不少疑惑与挑战。

(一) 大数据治理理念缺乏

计划经济时代, 我国官僚主义盛行, “官本位”思想根深蒂固, 各级政府对社会信息拥有绝对的占有权, 导致数据封闭, 公民难以获取信息或信息滞后, 这容易滋生权力寻租和腐败等问题。受这种思想的影响, 至今仍有部分官员未能更新治理理念, 面对公众仍习惯打官腔、说大话、讲套话;甚至有些地方政府官员面对网络、新媒体反应迟缓, 抵制信息技术, 信息化能力较差。因此, 尽管收集了不少有关国计民生的数据, 但有些政府部门领导仍不知道有哪些数据、数据在哪, 在决策过程中用“一言堂”或“拍桌子决策”代替科学决策。大数据时代, 大数据技术具有海量化、多样化等特征, 这意味着政府和公众每天可以接触到无数条不同类型、不同来源的社会信息数据, 公众较容易获取国家大政方针及社会重要问题等有关信息, 积极参与社会公共事务管理, 表达自己的观点与意见, 实现自身的利益诉求;治理主体多元化, 地方政府可以利用大数据技术去搜集、听取不同声音, 了解社会不同需求, 对数据进行动态追踪并形成预测, 避免或降低危机发生的概率, 也能制定更科学合理的决策方案。因此, 我们需要提倡的是开放共享、合作互动、科学合理的治理理念。这意味着传统政府治理理念面临新的挑战, 要求各级政府、政府各部门、政府与社会之间打通壁垒, 精诚合作, 促进数据开放共享, 促进数据流动, 使政府治理更加科学合理、更加精准化, 推动政府治理理念的转变。

(二) 大数据安全存在风险

进行大数据分析的人可以轻松地看到大数据的价值潜力, 这极大地刺激着他们进一步采集、存储、循环利用我们个人数据的野心。所以, 地方政府在运用大数据技术来提升治理能力的时候, 既要注意数据的最基本用途, 更要关注数据潜在的、更高层次的价值。正如中国人民公安大学网络安全保卫学院的马丁院长所说:“在大数据时代, 在你看来毫无用处的数据经过分析后会得到意想不到的结果。”然而, 信息技术条件下, 数据在存储过程中极易发生数据泄露, 而且数据在不同环节都可能遭到黑客攻击, 像欧美发达国家就经常利用大数据的技术优势对其他国家的网络安全进行黑客攻击, 如美国“棱镜门”事件。更有甚者, 一些意志薄弱的数据分析师和政府官员可能被一些境外敌特分子以某种诱惑或威胁进行策反, 出售政府或国家机密, 严重威胁着地方安全或国家安全。此外, 大数据时代, 我们的网络言行被“第三只眼”盯着:购物网站知晓我们的购物喜好, QQ、微信、微博等社交工具掌握着我们的社交关系网, 百度、Google等网络浏览器记录着我们网页浏览的痕迹……而这些购物喜好、联系方式、家庭住址、社交关系网、浏览痕迹等有关个人信息很容易利用大数据等信息技术进行收集与储存。一旦这些信息被掌握者通过不正当途径售卖出去, 很可能被商业运作, 造成对个人隐私的侵犯, 甚至被犯罪分子利用, 给个人的生命与财产安全带来损失。因此, 大数据时代, 如何有效保护信息安全和个人隐私是政府在数据安全治理中面临的挑战。

(三) 大数据技术和数据技术人才匮乏

大数据时代, 大数据技术和数据技术人才是提升政府治理能力、构建智慧政府的核心力量。受“官本位”思想的影响, 社会上各种各样数据主要由各级官方机构掌握;但由于大数据技术研究相对较晚, 大数据技术基础不牢固, 数据挖掘、数据采集、数据整合、数据分析、数据处理以及数据存储等方面技术匮乏, 致使大数据价值无法得到充分发挥。传统的数据挖掘工具无法满足大数据技术更新换代的要求, 政府需要更换新的设备与硬件, 与大数据技术相配套。因此, 大数据时代, 拥有专业娴熟的大数据技术是地方政府治理过程中面临的挑战。此外, 数据技术人才的不足也极大限制了地方政府治理创新成效。根据清华大学计算机系教授武永卫透露的数据显示, 未来3至5年, 中国需要180万数据人才;截至目前, 中国大数据从业人员只有约30万人。据了解, 当前政府处理信息的多是政府管理人员, 尽管有部分相关计算机专业的从业人员从事此项工作, 但复杂度较高的大数据技术也让这些工作人员无所适从。为挖掘数据的更高价值, 提升政府治理成效, 这就要求必须配备专门的大数据技术专业人才, 因而拥有高素质的大数据技术专业人才也是地方政府治理创新过程中面临的任务之一。

四、结语

大数据时代的到来, 犹如把我们带进了一个不同以往的美好世界。在这个美好的世界中, 很多东西发生了变化:我们的思维模式和行为方式完全改变了。在大数据的作用下, 人们的生活、工作和学习方式都发生了巨大变化, 变得更加智能化、现代化。因此, 面对我国改革进入攻坚期以及国民经济结构发生巨大变化的情况下, 我国地方政府必须认识到大数据技术的重要性与意义所在, 充分利用大数据等新一代信息技术、新方法来推动政府治理的创新, 解决地方政府治理过程中暴露出来的各种问题与弊端, 进而不断提高地方政府治理创新的能力。作为一种技术工具, 大数据技术为我国地方政府治理创新提供有效的途径和手段, 将不断提升政府的公共服务能力、科学决策能力、社会治理能力和公共危机管理能力等各项能力, 为善政和善治提供了条件。当然, 我们也要充分认识到大数据为地方政府治理创新带来新的机遇的同时, 也蕴含着很多的风险与挑战, 如大数据理念的缺失、大数据安全存在风险、大数据人才匮乏等。总的来说, 在应用大数据这一技术工具的过程中, 地方政府应该全面、客观地认识到事物的两面性, 对可能产生的各种风险与挑战加以防范。