常纪文：京津冀生态环境的协同保护
2019-05-27 17:19:56 浏览：15200 来源： 常纪文
京津冀紧密合作，协同保护生态环境，无论是在生态建设方面还是在污染防治方面都取得了一定的成绩。这些成绩的取得源于京津冀协同发展规划设计和政策安排。我们将从京津冀生态环境协同保护的实践与基础、存在的问题、基本原则、主要任务、政策和法制建设五个方面出发，全面剖析“京津冀生态环境的协同保护”这一主题。
一、京津冀生态环境协同保护的实践与基础
（一）实践
为了治理大气污染，应对雾霾天气，在“大气十条”出台之后，京津冀及周边地区也制定了相关行动计划，如《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》对协同减排、防治机动车污染、优化区域经济布局等重点任务提出了具体措施；《中华人民共和国大气污染防治法》也就重污染天气应对作出了制度上的安排。这些规划、行动计划和立法建立健全了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，促进了对协调解决区域内突出环境问题的研究，以及环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等防治措施的落实。
2013年，北京和天津签订了《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》，提议双方加强两市重点污染物治理技术的合作，探索主要污染物排放总量指标的置换、交易方法；加强京津PM2.5污染治理合作，建立京津环境监测数据及空气质量预测预警信息的共享机制；开展环境监测能力项目合作，探索建立重污染天气的应急联动预案。
同年5月，北京和河北签订《北京市——河北省2013至2015年合作框架协议》，提议围绕首都经济圈大气治理等方面建立国家层面的协作机制，建立大气污染联防联控合作机制。
2014年，京津冀及周边地区联合制定了《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》，提出建立专家委员会。由该专家委员会组织开展区域大气污染成因溯源、传输转化、来源解析等基础性研究，掌握区域大气污染的成因规律，进一步提高区域大气污染治理的科学性和针对性，科学指导区域大气污染治理工作。由于京津冀各地区经济水平、发展方式以及大气污染来源等存在较大差异，联防联控机制目前进展缓慢。该专家委员会的成立有助于在摸清地区差异的基础上，编制更合理的防治规划，推动区域大气治理。
同年，京津冀晋鲁内蒙古六省（区、市）机动车排放控制工作协调小组由北京市牵头成立，开创性地建立了机动车排放污染控制区域协同工作机制，进一步深化了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，推动京津冀及周边省市机动车排放污染防治一体化协作，共同提高机动车排放监管水平。京津冀也签署了《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》，涉及森林防火、大气污染治理等领域，开展应急合作。
同年10月，北京市环保局组织召开京津冀水污染突发事件联防联控机制第一次联席会议，三省（市）环保部门主管领导共同签署了《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》，协商建立共同推进水污染突发事件联防联控机制。根据联防联控机制，京津冀将按照“五个第一时间”（第一时间报告、第一时间赶赴现场、第一时间开展监测、第一时间向社会发布信息、第一时间组织开展调查）要求，做到应急指挥一盘棋、应急监测一张图、应急物资一体化、稳定社会一条心；同时畅通信息联络，强化资源共享，完善规章制度，及时通报有关情况；强化地市间、区县间基层环保部门联系沟通。
2015—2018年，京津冀及周边地区每年都出台一个大气污染防治的行动方案，特别是秋冬季节的行动方案，如《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等。
关于生态建设，京津冀及周边地区在防风固沙、涵养水源等方面从上世纪七八十年代就开始了初步的合作，最近十来年的合作则越来越紧密了，如北京市从2009年起与河北省合作在密云水库和官厅水库上游重点集水区建设生态水源保护林。2014年，京冀生态水源保护林建设合作项目涉及河北省张家口市的怀来、赤城、涿鹿、崇礼、沽源和承德市的丰宁、滦平、兴隆，共计2市8县，栽植苗木850万株。加上此前的造林成果，京冀生态水源保护林建设合作项目6年来已累计实施造林50万亩，到2019年将实现100万亩的建设目标。京津风沙源区是全国防沙治沙的重点地区，2013年研究并出台了京津风沙源治理二期工程管理办法和建设标准。京津风沙源治理工程实施13年来累计完成治理总面积超过1000万公顷，其中林业工程超过700多万公顷，草地治理超过200多万公顷，小流域治理100多万公顷，人工造林也是比较多的。
从2017、2018年的大气污染治理来看，京津冀及周边地区在协同治理的基础上，生态建设也取得了比较大的成绩。除了对工业污染源、社会生活排放进行管控外，加强生态建设，如植树造林、草原建设，既有利于扬尘的吸收，又有利于工业污染物、大气污染物的吸收。所以，我们防治大气污染物，除了管源头、管应急，还要加强生态建设。2015年，京津冀签订了《京津冀协同发展林业有害生物防治框架协议》，按照协议的要求，京津冀三地要做到协同防治，统一指挥、统一行动，要统筹规划防治工作发展布局，设立协同防治核心区域，建立重要信息交流通报机制，推进一体化监测预警体系建设。在此基础上，京津冀继续推进协同发展，出台了《京津冀协同发展林业生态建设三年行动方案（2015—2017）》，继续加强优势互补、互利共赢，共同改善和保护林业生态。
到了新时代，京津冀协同发展更是取得了防治大气污染与生态建设的新的成绩，同时也面对新的挑战，这要求我们继续深化京津冀协同发展工作。2019年1月，习近平总书记到河北雄安、天津、北京城市副中心进行考察，就京津冀进一步深化协同发展作出了重要指示。
进入新时代之后，京津冀及周边地区在协同发展方面都有所作为。2018年，北京市发改委发布《2018-2020年行动计划和2018年工作要点》，从加强疏解、联动“两翼”、“织密”交通网等方面践行京津冀协同发展的重大战略，努力打造出区域协同发展改革的引领区；京津风沙源治理工程、京冀生态水源保护林建设合作项目、大气污染联防联控以及保护生态环境等方面都取得了一定的经验；北京城市副中心在“绿心”建设方面也取得了一定的成绩。
（二）基础
一是历史文化和地理基础。京津冀的历史文化、地理环境都是紧密相关的。从地理来看，京津冀都位于华北平原的北部，西北面和北面地势较高，南面和东面比较平坦。到了冬季，大气污染物不容易扩散。京津冀的地质地貌、气候、土壤、生物种类等是一个比较完整的系统，导致通过让污染型企业在这个区域内搬迁来治理污染的意义不大。对此，我们既要搞节能减排，加强污染防控，让企业低碳、绿色地发展，同时也要更大尺度地疏解首都的非首都功能，进而带动其他地方的发展。京津冀地理构造相同，同属海河水系、温带季风气候，在自然生态、山川水利、降水气候和资源供应等方面形成了息息相关的命运共同体，协同保护生态环境的基础也就更加充分牢靠了。
二是政策和法律基础。2015年，中共中央、国务院发布《京津冀协同发展规划纲要》，成为京津冀协同发展规划方面最重要的依据。以该规划纲要为基础，我们编制了很多专项规划，如交通、大气污染防治、农业等方面。2018年，国务院发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。在此基础上，京津冀也分别出台了行动计划。
2015年，修改后的《大气污染防治法》专门规定了区域污染联防联控一章，包括重污染天气应急应对等；2017年，修改后的《水污染防治法》对流域水污染联防联控也作出了相关规定，这些法律法规为大气、水污染防治提供了法律依据，奠定了法律基础。
二、京津冀生态环境协同保护存在的问题
（一）体制问题
体制问题涉及协同，即我们要有规划的协同、法治的协同、政策的协同、执法司法的协同，更要有体制的协同。如果体制做不到协同，那么法律、政策、规划的执行效果就很难令人满意，因为按照传统的属地管理原则，京津冀两个直辖市和一个省的行政管理是不完全相同的。每个地方的产业结构不一样，减排的任务也不同，所以管理体制、管理的重点、监管的尺度、监管的方法也都未必完全一致，这就涉及对接的问题。为了解决京津冀大气污染防治的体制问题，生态环境部设立了大气环境司，其总体上是一个协调性质的部门，这也是我们在大气环境保护方面的一次尝试。
为什么要强调区域的体制的协同？因为有些问题不是一个地方能够解决的，即污染物是传输的，比如刮北风时，北京的污染物可能就被刮到了河北；各行各业也都是大气污染的“贡献者”，比如河北的钢铁行业会对整个京津冀的生态环境产生冲击。同时，我们还要按照生态环境协同保护的补偿机制、中央财政转移支付机制，进行利益的平衡，也可以说是大气污染联防联控的共同但有区别责任原则。再有就是，跨区域环境治理机构的权威性需要加强。生态环境部挂牌成立了京津冀及周边地区大气环境管理局，就是为了促进京津冀在大气污染联防联控方面的协作效率提升。
（二）责任确定问题
我们讲合作、协同发展，必须要明确各自的权利和义务。从目前京津冀及周边地区签订的协议来看，很多权利和义务都是具体的。还有一个问题就是，如果这些权利和义务是不公平的或某个地方难以接受的，那么我们在实施之中就很有可能遇到难处。因此，我们在确定权利和义务，包括实施权利、履行义务时，必须要关注是否合理的问题。
建立生态补偿机制、财政补偿机制也必须有其合理的基础，比如说为什么是北京、天津给河北支持或补偿？一是经济基础不同，二是责任不同，三是根据大气污染、水污染生态补偿的原则，如谁污染谁负责、谁受益谁付费。也就是说，为了进一步改善北京地区的环境，河北在产能结构调整、一些企业的限产停产方面做出了牺牲，北京应该给予河北一定的经济支持，而经济支持必须用制度手段予以保证。
（三）制度问题
一是生态环境承载力的评估。以评估京津冀生态环境承载力为基础，建立预警机制，即超过了生态环境承载力就启动应急预案。
二是生态环境功能的分区管控。京津冀及周边地区是比较广袤的，生产、生活、生态空间非常多。如何确保生态安全？就是要在保证生产、生活、生态空间协调发展的基础上，促进经济社会协调发展与生态环境协同保护，这就要求我们必须进行环境功能分区管控，坚持生态红线制度，避免城市建设“摊大饼”。
三是生态空间的用途管控。这就是指哪些地方适合做什么的问题，包括缓冲区、核心区、实验区，每个区域应该做什么、不应该做什么都必须得到管控，即在不应该搞旅游开发或生产经营的区域开展相关行动，就必须责令改正。
四是产业结构调整。每个地方的生态容量有限，地方优势和特点不同，所以地方产业应当围绕其优势、特色，发扬其基础，把产业结构布局好。京津冀整个区域协同发展的力度很大，特别是交通上的“一小时经济圈”“两小时经济圈”，将更大尺度和范围内优化产业结构变为可能。大气污染联防联控、水污染联防联控在本质上是产业的问题，包括企业排放超不超标、是否偷排的问题都是治标，产业结构合不合理才是治本。只有产业结构合理了，这个地方的生态环境保护才有了扎实的基础。
五是环境准入管控。产业结构定好了，地方也就建立起了环境准入的负面清单，对哪些企业不能进、哪些企业可以进都作出了明确的规定，这样就把环境不友好型的、资源浪费型的企业挡在门外，为地方发展奠定了基础。然而，如果北京发展环境友好型企业，河北仍发展污染型企业，那么京津冀生态环境协同保护是做不好的。所以，京津冀必须建立一个协商机制，包括跨区域环境污染防治、工业园区设计等内容，按照《中华人民共和国大气污染防治法》等的规定进行区域环境影响评价的会商，避免跨区域的环境污染。
此外，城市开发边界和最小的生态安全距离也要得到制度的管控。以前，北京、天津以及河北很多地方的城市建设都存在“摊大饼”现象。城市建设“摊大饼”是粗放式的发展，“摊”得越开就越容易产生大气污染。因此，我们必须对城市的格局进行规划，如建设产城融合的卫星城。最小的生态安全距离，指的就是城市和城市、城市和周边之间应该以一个最小的距离来保证城市的生态安全。
生态建设除了城市和城市之间的建设，还要加强城市绿色建设，包括屋顶绿化、城市公园、绿地等的建设。京津冀生态建设这几年做得不错，但仍然有“削山造城”、破坏绿地、搞违章建设的现象存在，这是京津冀协同发展所不允许的。
六是生态环境的监测管控。现在国家有一张生态环境监测的网，各省也都有一张网，虽然省以下的环境监测已经统一，但要做到监测一体化，实施网格化管理，还存在一些监测的问题，如监测作假问题。
（四）方法和尺度问题
1.方法问题
一是规划方法的问题。京津冀协同发展虽然有规划纲要以及生态环境保护专项规划，但在规划方法方面存在一些衔接的问题，如不同的规划如何进行比对、匹配的问题，相同的规划在区域之间也可能不匹配的问题。
二是执法方法的问题。信息数据库是不是对接、地方执法有多少单位和指标、监管平台建设的要素等问题都必须进行对接。执法方法，是联合执法、协同执法还是交叉执法，每个地方也不一样。我们必须让执法方法协同化，只有执法方法统一了，才能做到尽职尽责、失职追责。
三是信息共享的问题。信息的通报涉及时限、内容、怎么做的问题，我们必须进行明确。京津冀在大气污染、水污染防治方面也要建设信息共享和通报机制。
四是建设生态补偿机制的问题。建设生态补偿机制，包括激励、考核、评价、问责等机制。京津冀应该实现一体化的生态补偿机制，遵守《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》，细化本地的追责规定，确保京津冀在法治氛围内协同发展。
五是市场机制、社会参与机制。市场机制，如包括排污权交易，京津冀在大气污染防治的排污权交易方面，还是大有文章可做的，如火电厂、钢铁水泥等的大气污染物排放的排污权交易。排污权交易能促进节能减排的经济成本最小化、经济效益最大化。社会参与机制，如京津冀协同执法时，是否邀请公众代表、社会组织参加，是否邀请人大代表、政协委员监督等的问题。只有相互监督，我们的联合执法、交叉执法才能够真正落到实处。
2.尺度问题
一是执法尺度。以大气污染防治为例，京津冀各地都有自己的大气污染防治条例，其中关于处罚的行为种类、幅度等内容未必是一致的。所以，我们有必要协调执法尺度，即同一个违法行为，在京津冀各地得到的处罚不应该有太大的悬殊，以避免污染跨区域转移。
二是司法尺度。京津冀协同发展在生态环境司法方面已经取得了一定的进展，如跨区域环境污染的案件，目前已确定第一受理的是河北省法院。
三是补偿尺度。其内容就是上述生态环境保护补偿的机制建设，其公平性是补偿尺度的问题。
三、京津冀生态环境协同保护的基本原则
京津冀生态环境协同保护，要以习近平生态文明思想统领生态协同保护与治理工作的全局，坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持绿色发展理念，强化生态环境联建联防联治；以保护生态环境、改善空气质量、改善人居环境，提高人民生活质量，建设和再现京津冀地区自然生态和秀丽景色为目的；以健全组织、区域联动、联防联控治理保护生态环境工程为载体；以围绕全面治理大气污染、水体污染，增强区域环境保护合力为主线；以健全制度、依法治理，综合治理污染源为手段，建立机制、强化领导、明确责任、加大治理污染力度，修复和改善京津冀地区生态环境的质量，提升京津冀一体化可持续发展的能力，实现经济社会与自然生态环境的协调发展，实现京津冀“天变蓝、水变青、地变绿”的美好愿景。
京津冀生态环境协同保护，要遵守哪些原则？
一是环境健康保护和生态保护一体化原则。既要加强污染防治，也要加强生态保护，污染防治和生态保护之间是密切相关的。
二是生物和生态多样性原则。京津冀及周边地区的生物和生态多样性是生态系统安全的重要保证。水和湿地生态系统可以保持流域水量平衡，补充地下水，优化自然环境；森林和草原生态系统具有防风固沙、防洪保土、调节气候的功能；农田生态系统能够维护农业生态系统。因此，我们必须确保生物多样性，这也是《京津冀协同发展规划纲要》所明确的。
三是统一规划与依法管控原则。统一规划，是指严格落实《京津冀协同发展规划纲要》以及其他相关的规划。依法管控，包括空间管控、产业结构管控、产业准入负面清单管控等，以及城市增长边界的管控。
四是功能分区与分类管控原则。京津冀有很多分区，每个区域都有自己的功能，如生态区、工业区、农业区、生活区、文教区、商业区等。有功能分区，针对不同的功能分区进行不同的生态环境的管控。我们要按照优化重点，限制和禁止开发的总体要求，明确不同区域各自经济社会发展的重心，合理规划城镇、农业、生态空间的规模比例。
五是激励与约束并重原则。通过严格环境准入、环境标准、总量控制、环保考核等管理措施强化政府管控与约束，规范开发建设行为。通过价格、财政、收费、金融等政策措施引导规范企业环境行为，落实环境保护主体责任。
六是协调保护与自主性相结合原则。京津冀一体化的保护与发展，肯定有一些共同的要求，但是每个地方也有不同的情况、不同的问题，所以必须发挥地方的能动性，创造性地解决问题。
四、京津冀生态环境协同保护的主要任务
第一，实现京津冀生态环境立法和制度的一体化。在大气污染、水污染方面，京津冀都有自己的立法。对此，我们需要建设立法协商，包括京津冀各地方人大与政协的定期交流、立法的沟通等。立法和制度一体化，是京津冀协同发展的重要保障。
第二，实现京津冀生态环境保护规划一体化。在《京津冀协同发展规划纲要》的基础上，我们要协调好各专项规划，在尺度、方法上保持一致，特别是产业发展规划。产业发展是决定生态环境保护成效的关键，产业布局不合理、产业结构不科学，导致产业落后，更会导致环境保护工作欠债增多。因此，只有生态环境保护的规划和产业发展的规划协同了，京津冀生态环境保护才有了基础。
第三，实现京津冀生态环境监管责任一体化。监管责任一体化，就是要在中央统一协调下，在京津冀协同发展领导小组的架构下，把京津冀各地方的权力清单、责任清单捋清楚，建立一个职责清单。各地方按照清单来解决问题，如果没有尽职履责，就要进行追责。
第四，实现京津冀生态环境信息公开与公众参与一体化。现在，国家已经规定了企事业单位环境信息公开办法，在可操作的层面上，京津冀也要拿出具体的办法，如企业信息公开，包括公开哪些信息以及公开的程序、时间要求、范围、形式等。此外，我们还要促进社会参与、公众参与，让社会组织、社会大众参与到京津冀协同发展中来，完善社会监督，保证地方政府严格贯彻落实法律法规的要求。
第五，实现京津冀生态环境执法一体化。执法的体制要协同，尺度和方法也要协同。在执法规范的基础上，我们要加强培训，实行执法对接，包括联合执法、交叉执法等的方法、程序、尺度等。
第六，实现京津冀生态环境监测和应急一体化。目前，京津冀在监测上基本实现了联网、重污染天气的联合预警应急等。现在来看，应急方面还存在一些问题，比如说重污染天气期间，一些该停工的建筑工地没停工，应该限产停产的企业没有限产停产。应急措施不统一，会对区域大气污染联防联控产生负面影响。
第七，实现京津冀生态环境考核督察问责一体化。在京津冀地区不同的市、县、区，同一个行为的追责应该要协同。
五、京津冀生态环境协同保护的政策和法制建设
目前，京津冀协同发展的政策和法制建设已经有了比较大的创新，如隶属于生态环境部的京津冀大气环境保护局。同时，我们在立法方面也要有所创新，如制定反映京津冀区域需求的生态环境保护条例等。对此，我们制定条例或规章制度，应该遵守哪些原则？一是大气污染防治与生态建设相结合的原则；二是共同但有区别的责任原则，即大气污染防治是京津冀共同的责任，但根据能力不同、污染程度不同，我们也要确定各自的责任；三是伙伴协作原则，即发挥合作精神而不是漫天要价；四是协调保护与自主性相结合的原则；五是以大气环境质量管理为核心的原则，即以现实的大气环境质量为依据，要求地方对其负责。
在法治建设方面，京津冀大气环境保护应该建立什么样的政策和制度？一是统一规划、产业结构调整及区域发展战略和政策的环境影响评价制度，既对区域进行环境保护评价，也对发展战略进行环境评价；二是“多规合一”制度和城市增长边界制度；三是区域的生态环境整体保护制度、统一的防治措施和特殊区域、特殊时段的特别措施制度，即一体化考虑问题，不要头痛医头，脚痛医脚；四是统一标准与技术规范制度，包括污染物排放标准、油品质量标准、环保税征收标准等；五是统一的政府资金筹集和使用制度；六是大气环境质量目标下的煤炭石油总量限制制度；七是统一的监测制度、环境应急和防治协调制度。
在大气污染防治方面，京津冀应该建立哪些机制？一是统一的源解析方法、大气环境监测网络和信息平台制度；二是区域间执法尺度、方法和程序的协调；三是统一的信息公开和公众参与制度；四是跨区域的环境司法制度和统一的环境公益诉讼措施；五是统一的生态补偿措施和评价考核机制。在大气环境保护、水污染防治以及生态建设方面，京津冀还有一些新的工作可以做，如城市风道、生态廊道的建设等。
五年来，京津冀三地加快打破行政区域限制，携手打响蓝天保卫战、启动水源修复工程、强化土壤污染源头治理，不断建立完善生态管治制度，区域环境容量和生态空间不断扩大。在污染治理方面，通过严格执法，对“小散乱污”企业的治理整顿，通过对能源结构的优化，特别是发展清洁能源取暖，71%的煤电企业实现超低排放，成效显著。单位国内生产总值能耗、水耗均下降20%以上。2017年京津冀细颗粒物（PM2.5）平均浓度比2013年下降39.6%，京津冀地区圆满完成大气十条实施方案设立的目标。2018年京津冀区域PM2.5浓度同比下降11.8%。
在生态环境建设方面，2017年生态保护和环境治理业投资增长达到23.9%，有力弥补了长期以来的欠帐问题，绿色发展呈现可喜局面。
在高质量发展方面，在供给侧结构性改革、节能减排等方面取得了重大进展，在绿色发展、产业结构调整等方面取得的成绩令人瞩目，在高质量和有效益的发展道路上迈出了坚实的一步，经济长期向好的基本面在生态文明的保障下得以巩固，人民群众的获得感增强。
在2019年1月18日召开的京津冀协同发展座谈会上，习近平总书记将京津冀协同发展定性为历史性工程并明确指出，“过去的5年，京津冀协同发展总体上处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段。”
我们今后要面向现实问题，啃难啃的骨头，面对形势问题，采取切实有效的措施，稳打稳扎，稳中求进，把生态建设好，把大气污染和水污染防治工作做好。