地方垂改要避免出现这四类问题
2019-05-24 16:21:08 浏览：13952 来源：中国环境报
按照环保机构垂直管理制度改革工作统一安排部署，各地省级方案已陆续出台，转为地方方案编制、实施阶段。笔者通过查阅资料和调研分析，认为当前地方环保机构垂改过程中要注意制度设计，特别是以下4类问题需进一步理顺和澄清。
厘清责任
垂改后，县局为市局派出机构，不再是县级政府组成部门。对此，有一种说法认为，县级党委、政府履行改善环境质量主责的有效载体“旧的上收、新的难定”，进而造成“一岗双责”难压实，导致改善环境质量责任“悬空”不落地的局面。但笔者认为，《环境保护法》明确规定，地方党委政府应对地方环境质量负责，这是法定责任。而县级生态环境部门目前在很多地方是县环委办的重要组成单位，有的地方甚至是“两块牌子、一套人马”。因此，垂改后县级生态环境部门对于地方环境质量有没有管理责任，各地需要进一步明确。
避免矛盾
县级执法、监测队伍上收后，县级党委、政府和部门考虑到缺乏有效支撑，希望将生态环境方面的投诉信访、问题整改、强制执行等移交出来。但实际上，如果由县级生态环境部门承担环保投诉，也缺乏帮手。垂改后，县局不是法人，行政复议需直接到省厅或市政府。如果县级政府不参与，基层防控体系会在一定程度上失去作用。这一矛盾需提前规划预测并解决。
明确归属
垂改中，市级财政一般负责县局人员和工作经费。但目前来看，县级生态环境部门在编人员的绩效奖励、临时聘用人员工资及能力建设项目经费仍由县级承担。比如，某市县级分局为“散乱污”整治、企业标准化建设责任单位，某分局为入海河流水质问题整改责任单位。县局继续承担属地工作，可能形成手脚放不开的情况。市局要求加强攻坚检查、及时上报问题，县政府要求强化协调、不出问题，这使得县局发现问题后可能考量上报或不报。
保持活力
各省垂改方案要求统筹考虑生态环境干部交流，但均未做出刚性量化规定，由此可能出现“原则上能进能出，实际中难进难出”的问题。时间长了，会影响系统干部的交流，也不利于干部结构优化。目前，试点省份环保垂改时间尚短，这一问题还没有显现出来，但此类问题在一些之前的垂改部门中可见端倪。
针对此次垂改，中央和省级方案已明确规定改革原则、目标和要求，地方在实施过程中要取得最大成果，笔者认为需要把握关键问题、讲究策略方法。
首先，方向要清
一轮改革解决不了全部问题，集中火力攻坚才能取得最大成果。本轮改革，机制体制最关键，然后是职能职责、编制职数、人财物。纠结人财物，可能导致拉锯战；理顺管理体制，自然能分清职能职责，而职责清了，编制职数、经费就不是问题。笔者认为，在此次垂改中，应着眼长远发展，盯住主要矛盾，把握主攻方向，抓住关键环节。要解决定位与地位、主业与主责等管理体制问题，绝不能眉毛胡子一把抓、丢了西瓜捡芝麻。
其次，方案要精
实施方案决定改革成败。方案不能追求“大而全”，一定要管用。应坚持问题导向，精准发力，精心设计1+X+Y垂改方案。其中，Y方案着重解决一方面问题，甚至一个问题，应把原则要求具体化、指标化。
比如
在职能职责方面，1是总体方案，X是生态环境“党政同责、一岗双责”方案，Y包括生态环境保护党委政府责任方案、党政干部责任方案、部门职责方案、网格化监管责任方案、失职追责方案等，加上生态环境部门责任清单和免责清单，形成责任闭环。再比如，制定干部交流方案，重点规定维持原通道、打开新通道；制定资金方案，明确市级牵头建设、县级保障经费，解决项目经费来源问题。
第三，措施要实
改革执行到位的关键是措施实在，对无关紧要的问题一笔带过，关键问题浓墨重彩。特别是涉及到具体操作环节，方案应细之又细，让地方抓落实、少变通。
比如
关于县环委办设置的问题，如果和县局是“两块牌子两套人马”，则要明确工作怎么分工、责任怎么承担，还要建立沟通协作机制；如果是“两块牌子一套半人马”，要重点细化“半套人马”的来源和相应权力；如果是“两块牌子一套人马”，就要明确县局干什么事、负什么责，量化环委办有什么权、担什么责、怎么运转、怎么考核。
第四，方法要活
改革触动部门利益，产生争议是难免的，推进方法要灵活。在垂改推进过程中，应多汇报勤对接，还要借力为改革撑腰打气。借改革成效评估的力，监督地方不偏不倚实施改革；借环境质量目标考核“指挥棒”的力，促使地方倾斜政策；借中央生态环保督察的力，倒逼地方主动理顺机制，如果能将垂改成效纳入上级生态环境保护督察范围，把管理体制作为必督必察内容，改革推进自然会更加顺利。
作者单位：四川省乐山市生态环境局