新时代国家应急管理体制机制的创新发展

在风险社会的背景下，对于安全的需要是人民日益增长的美好生活需要的关键部分。新时代应急管理的创新发展要提升国家治理满足人民日益增长的安全需要的能力。在“综合应急管理”的框架之下，中国的应急管理正在从强调全灾害管理到重视全过程管理、从实现“全面覆盖”到追求“深入有效”、从强调综合性到重视专业化转变。这就需要以应急管理部为中心建立和完善多主体协同网络，降低多主体协同的难度，提升多主体协同的效率；重塑应急管理流程，从准备、预防、减缓、响应和恢复五个环节全面优化应急管理的运行机制。相比而言，体制创新的空间小，机制创新的空间大。在应急管理部成立之后，应急管理在体制创新上已经实现重大进展，下一步的工作则更有赖于机制创新，这亟待加强探索。为此，实务界和理论界需要加强合作，共同推动新时代国家应急管理事业的良性发展。

在过去的十余年中，应急管理体系在一些领域实践效果不佳，但“功夫在事外”，另外三项重大实践在客观上分流了应急管理的部分职责，为应急管理“瘦身”并从全灾害管理走向全过程管理创造了有利条件。

一是社会治理创新。“社会管理创新”正式提出于中国共产党十六届四中全会，“社会治理创新”则正式提出于中国共产党十八届三中全会。社会治理创新是对社会管理创新的发展。社会治理创新作为中国共产党执政能力的重要维度，主要由中央政法委负责。通过持续不断的努力，尤其是自中央“两办”2009年发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和2012年发布《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估的指导意见》以来，群体性事件的高发态势得到有效遏制，社会泄愤类群体性事件大为减少。就此而言，社会治理创新为将社会安全类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

二是“总体国家安全观”的实践。中国共产党十八大提出“总体国家安全观”，将十五种安全威胁都上升到国家安全高度。其中，“生态安全”也被上升到国家安全高度，并由此开展“铁腕治污”，主要由环保部门负责，在一定程度上减少了因“雾霾”造成的生态安全风险。以“一案三制”为核心的应急管理体系并未将生态环境类突发事件单独作为一类，但近些年地方政府针对“雾霾”等生态环境类突发事件开展了大量的应急管理实践，因此有研究者认为应该将环境类突发事件单独作为一类纳入应急管理体系。在这种意义上，“总体国家安全观”的实践为将生态环境类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

三是防范和化解重大风险。中国共产党十九届三中全会提出，防范和化解重大风险（尤其是系统性金融风险）是未来三年工作的重中之重。其中，防范和化解系统性金融风险主要由2017年成立的金融稳定与发展委员会负责。这在一定程度上降低了因地方债、房地产泡沫、P2P“爆雷”“跑路”等造成经济危机的概率。在以“一案三制”为核心的应急管理体系中，经济类突发事件被作为社会安全事件的一个子类。有研究者曾预见到，经济危机应作为第五类事件。在这种意义上，防范和化解重大风险为将经济类突发事件的应对剥离出应急管理提供了支撑。

此外，从国际经验来看，突发公共卫生事件应急管理的主体通常都是卫生部门和疾控中心，将其独立于应急管理部职能符合现实需要。

在应急管理部成立之后，中国的应急管理体系在体制上主要体现为以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络。这是复合了科层结构的网络结构，而非纯粹的科层结构或网络结构。应急管理在体制上创新的关键就是发展和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络，降低多主体协同的难度，提升多主体协同的效率。这至少需要从三个层面着手。

第一，从短期来看，要缩短内部整合周期。六个机构整体并入应急管理部，六个部门的相关职能移交至应急管理部，这些部门和职能之间的整合需要时间。这种整合不仅包括人员、物资和装备的整合，也包括组织文化和思维习惯的整合，后者尤其需要时间。参照美国的实践，FEMA内设机构和各项职能的整合花了十余年时间。耗时如此之长，固然与FEMA当时所处的时代情境有关，但也显示了部门内部磨合的难度。在应急管理部的内部整合中，消防脱离武警序列向综合应急救援队伍的顺利转制至关重要。从应急救援的需要来看，消防综合化、职业化和专业化是大势所趋，如何既能实现消防队伍综合化、职业化和专业化，又能继承武警官兵不畏牺牲的献身精神，是成功转制的关键。

第二，从中期来看，要高度重视外部协同。应急管理部的职能虽然聚焦于自然灾害和事故灾难，但这并不意味着应急管理部可以独自应对全部的自然灾害和事故灾难。无论是应对自然灾害还是事故灾难，应急管理部至少都需要与掌握电力、电信、石油等关键基础设施的国有企业合作，而这些国有企业并不直接隶属于应急管理部。此外，应急管理部还可能需要与自然资源部等其他部委、社会组织开展合作。相比于应急办，应急管理部作为国务院组成部门，一方面行政权威更高，更有能力协调其他行动主体；但另一方面由于脱离了国务院办公厅，难以直接借助国务院办公厅在综合协调上的行政权威，而不得不借助于更高的行政权威。当然，在跨部门合作中，行政权威仅是其中一种协调机制，组织的开放程度和人际信任也都是重要的辅助因素。

第三，从长期来看，要积极探索风险治理。这是应急管理部在体制创新上面临的最大挑战，也是长期以来一直最难解决的问题，需要在更为基础的层面予以解决。自然灾害防灾减灾的职责主要在地方政府，在当前的财政体制和政绩考核机制下，地方政府普遍缺乏开展防灾减灾的动力。事故灾难安全管理的主体责任在企业，在社会发展的现阶段，少有企业愿意主动配合政府监管以降低安全生产风险，不少企业甚至想方设法来逃避政府监管。这些都是长期存在的问题，并不会因为应急管理部的成立而直接得到解决。至于综合性风险管理，虽然短期有效，但尚缺乏长效机制。因此，如何改革财政体制和政绩考核机制、推动地方政府开展防灾减灾、激发企业进行自我监管、发展综合性风险管理，这些都是发展和完善以应急管理部为牵头组织的多主体协同网络需要解决的棘手问题。

从全灾害管理到全过程管理的转变必然要求应急管理部重塑应急管理的流程。应急管理的流程定义了应急管理的运行机制。

在过去十余年的实践中，应急管理主要强调响应。事后响应的效果远远不如事前防范，毕竟人员伤亡、财产损失和社会失序等都是不可逆的社会后果。从理论上看，由于应急响应并不能从根本上减少自然灾害或事故灾难，随着时间的推移，应急响应的高投入与低收益必然形成鲜明的对比，导致应急响应的边际效益递减。在实践中，2015年下半年集中发生的“东方之星”沉船、天津滨海新区危化品仓库爆炸和深圳光明新区特大滑坡三起突发事件均显示，仅应急响应已经难以满足人民日益增长的安全需要。与“汶川地震”等自然灾害不同的是，这三起突发事件完全是可以避免的。这三起突发事件的相继发生以及造成的重大损失，也是应急管理部成立的重要动因。

结合应急管理部的职能范围，本文初步提出一个修正的全过程管理的理论表述，包括五个阶段：准备、预防、减缓、响应、恢复。这五个阶段共同构成了一个完整的应急管理流程，如下图所示。

准备是应急管理的起点。新时代应急管理机制的创新发展要进一步提升应急管理准备的实效，有四点需要特别关注。一是提升应急预案的有效性。应急预案虽然在总量上已经实现了“横向到边、纵向到底”的全覆盖，但在体系结构、编制质量、演练上仍然存在着巨大的提升空间。从体系结构来看，要切实解决过去普遍存在的“专项预案简化为部门预案”的问题，修订或重新编制各类专项应急预案，应急管理部要在专项预案的修订和编制中发挥主导作用。从编制质量上看，要切实解决过去普遍存在的应急预案文本简单复制的问题，在应急预案的编制程序中增加和强化风险评估环节。在预案演练上，要切实解决过去普遍存在的“不敢演练”“演练走过场”的问题，提升应急预案演练的实效。二是进一步加强应急救援队伍建设。在综合性应急救援队伍的建设上，要在实现消防队伍顺利转制的基础上，加快探索消防队伍的综合化、职业化和专业化，建立适应于综合化、职业化、专业化消防队伍发展的人力资源管理体系。在志愿性应急救援队伍的建设上，要加快推动第一响应人队伍的建设，切实提高志愿者参与应急管理的有效性。三是发展应急产业，提升应急装备和应急救援的科技含量。加大财政投入，引入市场机制，优先发展地震预警、航空救援，扩展卫星遥感、大数据分析在应急管理中的应用。四是提升应急管理宣教的实效，切实增强公众自救互救能力。探索应急管理的学历教育，借鉴FEMA与美国公共管理学院联盟（NASPP）合作培养应急管理专业人才的经验，将应急管理纳入大专院校教学体系。按照应急管理实践需要的核心能力，建立和优化应急管理在职培训课程体系。改革应急管理社会宣教方式和科普场馆运营模式，引入市场性机制，提升应急管理社会宣教和科普场馆运营的实效。

预防主要针对事故灾难。在安全管理中，对于“安全”（safety）的内涵有两种基本的理解：一是不发生事故；二是将风险控制在可以接受的水平。第二种理解已经超越第一种理解占据主导地位。因此，预防的关键是将风险控制在可以接受的水平，这就需要“多管齐下”，共同发力。一是提升政府监管的实效，减少政府监管的盲区、不作为和腐败“寻租”空间。二是激发企业的自我监管，探索驱动企业自我监管的市场性机制，强化企业进行自我安全监管的意愿和能力。预防也可针对自然灾害，主要是指对人与自然关系的反思，减少人类行为对自然环境的破坏，加强生态修复和保护，尽可能地消除孕灾环境。三是鼓励社会监管，借鉴美国《社区知情法案》的实施经验，探索基于危险源公示和内部举报人制度的社会监管。

减缓主要针对自然灾害。在自然灾害学的语境中，风险（risk）＝危害（hazards）*脆弱性（vulnerability）。其中，脆弱性既包括物理脆弱性，也包括社会脆弱性。要在最大程度上减少自然灾害造成的损失，就要同时降低物理脆弱性和社会脆弱性。降低物理脆弱性的关键是提升建筑物和关键基础设施抗震、防风等设防等级，保障建筑质量。降低社会脆弱性的关键是减少易灾区域的人口聚集。减缓也可针对事故灾难，确保危险化学品储存和生产区域与居民生活区的安全距离，努力改变“化工围城”“城围化工”的现状。

响应永远是应急管理的重点。重视预防和减缓并不意味着响应的重要性下降。由于自然灾害和事故灾难的不确定性，响应永远是应急管理的重点。仅重视应急响应固然不行，但不重视应急响应也不行。应急响应可以迅速控制事态，尽可能地降低自然灾害和事故灾难造成的损失。通过十余年的实践，应急响应虽然取得了显著的进展，但仍存在着巨大的改进空间，其中的关键是要提升应急指挥的科学性。在实践中，应急响应对于政治性的考虑通常大于对于科学性的尊重。从总体上看，中国体制的特点是高效的政治动员，其有利的一面是“一方有难，八方支援”“集中力量办大事”，不利的一面则是容易过度动员、运动式治理、成本过高。2008年“汶川地震”之后，中国探索了军地联合的双指挥部机制。2013年“芦山地震”之后，中央政府适度退后，开始强调属地政府在应急指挥中的主导角色。应急管理部成立之后，还需要继续探索适合于中国情境的应急指挥机制，一方面既要发挥政治动员的优势，另一方面又要科学理性。

恢复既是终点也是起点。“汶川地震”灾后恢复的实践探索显示，自然灾害灾后恢复的关键是可持续性，即当外部援助终止后，受灾区域当地政府和居民可以自力更生。这就不仅要关注受灾区域的物理重建（physical reconstruction）和社会系统的重建，还要推动防灾减灾，发展当地经济，改善环境和当地居民的生活条件，实现社区改良（community betterment），促进受灾区域经济社会的可持续发展。事故灾难灾后恢复的核心是建立科学的调查与问责机制。2011年“甬温线动车事故”之后，灾后调查的开放性显著增强，但追究责任和查明原因相互混杂，不利于改进问题。应急管理部成立之后，还需要继续完善灾后调查与问责机制，切实做到科学调查、精准问责，真正做到从灾难中学习。