完善科技成果转化政策法规体系，更好服务经济高质量发展

2019-05-20 14:34:55 浏览：17216 来源：原创： 朱承亮 穆荣平 中国发展观察

党的十九大报告指出，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，要深化科技体制改革，促进科技成果转化。促进科技成果转化是实施创新驱动发展战略的重要任务， 是解决科技与经济“ 两张皮”，实现两者紧密结合的关键环节，也是实现经济高质量发展的关键举措。改革开放以来，特别是党的十八大以来，为加快推动科技成果转化为现实生产力， 打造经济发展新引擎， 我国修订、出台了一系列促进科技成果转化的法律法规、政策措施和行动方案，政策密度和措施力度空前，初步形成了中国特色的促进科技成果转化政策法规体系。

科技成果转化政策法规体系建设得到了科技界、产业界、学界等社会各方面的广泛关注，一些学者也对当前科技成果转化政策法规进行了研究。张武军和徐宁（2016）认为，现行科技成果转化政策法规虽有不少创新和突破， 但是仍缺少可操作性，科技成果转化和知识产权运用的突出问题仍没有得到根本解决。朱缨和田雪枫（2 0 1 6）也认为，当前我国科技成果转化政策落实力度有待加强，政策措施的操作细则有待完善，应当健全科技成果转化政策法规体系，优化组织领导和协调推进机制。本文在梳理我国科技成果转化政策法规体系基础上，指出了现行政策法规体系存在的问题，提出了相关的优化建议。

我国科技成果转化政策法规体系现状梳理

党中央、国务院高度重视科技成果转化工作，尤其是十八大以来，我国修订、出台了一系列促进科技成果转化的法律法规、政策措施和行动方案，初步形成了法律法规、中央政策、地方政策“金字塔”型的具有中国特色的促进科技成果转化政策法规体系。其中，以《促进科技成果转化法》为代表的法律法规为我国科技成果转化工作提供了法律制度基础，为创新驱动发展战略的实施起到了保驾护航作用；中央政策主要包括中央政府和相关部委围绕科技成果转化出台的一系列配套政策和具体行动，是对相关法律制度的进一步延伸和细化；地方政策主要包括地方政府和高等院校围绕科技成果转化出台的一系列具体政策和行动，是对法律法规和中央政策的进一步落实，同时也是结合地方特色和实际情况进行的积极探索。

（1）法律法规

法律法规是科技成果转化工作的制度基础。我国不仅高度重视科技成果转化领域的法律法规制定工作，而且还能根据法律法规在实施过程中呈现的新问题、新现象和新形势进行适时适度修订。初步统计发现，当前我国涉及科技成果转化领域的主要法律法规大致有《促进科技成果转化法》《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国商标法》等10 部（ 见表1 ） ， 主要涉及科学技术进步、企业国有资产、专利、著作权、个人所得税、农业技术推广、公司、商标、资产评估等方面，这些法律法规奠定了国家创新体系建设的重要法律制度基础，为促进科技成果转化、实施创新驱动发展战略起到了保驾护航作用。

值得一提的是，为适应我国科技成果转化工作面临的新情况、新问题、新形势，2015年8 月全国人大修订了《促进科技成果转化法》，修订后的《促进科技成果转化法》对科技成果转化的10个方面约30多项管理制度进行了新增或调整。与修订前不同的是，修订后的该法进一步明确了企业、高校、科研院所等创新主体进行科技成果转化工作的权利和义务，对科技成果的使用、处置、收益管理制度进行了大刀阔斧的改革，进一步提高了科技人员成果转化的奖励比例，企业在科技成果转化过程中的主体地位得到了进一步强化，且加强了科技金融结合和科技成果信息服务。《促进科技成果转化法》从法律和制度层面为科技与经济紧密结合打开了通道，为促进科技成果转化打开了制度空间，并由此带动了科技领域一系列突破性改革，极大丰富和完善了我国科技创新内涵。

（2）中央政策

党的十八大以来，中央政府出台了一系列旨在促进科技成果转化的指导意见和行动方案。初步统计发现，围绕科技成果转化工作，党中央国务院在深化体制机制改革、强化科技人员收入分配政策激励、深化职称制度改革和人才评价管理、构建国家技术转移体系、加强国有资产管理等方面出台了一系列政策文件（见表2） ，这些政策文件的出台， 激发了创新主体科技成果转化动力，优化了科技成果转化环境， 对于促进科技成果转化和实施创新驱动发展战略具有重要意义。

为落实《促进科技成果转化法》，打通科技与经济结合的通道，鼓励企业、高等院校和科研院所等创新主体及科技人员转化科技成果，2016年2月国务院颁布了《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》，从促进研究开发机构、高等院校技术转移，鼓励科技人员创新创业，营造科技成果转化良好环境三大方面提出了十几条若干规定。同年4 月国办又印发实施了《促进科技成果转移转化行动方案》， 面向“十三五”时期部署了8个方面26 项重点任务，全面推动各地方、各部门、各类创新主体加强科技成果转化工作，在科技成果处置权和收益权方面赋予了单位更多自主权，科技成果产生和转化的主体正在从企业转变为科研人员。至此， 修订《促进科技成果转化法》、颁布《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》、出台《促进科技成果转移转化行动方案》， 构成了我国从修订法律条款、制定配套细则到部署具体任务的科技成果转化工作的“三部曲”。

促进科技成果转化法律法规和中央政策的落地执行需要相关配套政策的支撑。初步统计发现，为深入贯彻落实中央促进科技成果转化精神，加快推动科技成果转化为现实生产力， 财政部、科技部、教育部等部委出台了一系列相关配套政策文件（见表3），这些配套政策主要聚焦国有资产管理、股权激励和税收政策、支持和鼓励事业单位专业技术人员“双创”、科技成果转化引导基金管理等方面。这些配套政策文件的出台，是各部委根据自身职能定位和行业特点对中央促进科技成果转化精神的积极贯彻落实，有助于科技成果转化工作的有序推进。

（3）地方政策

为深入贯彻落实中央促进科技成果转化精神，加快推动科技成果转化为现实生产力，绝大多数地方政府结合本地实际情况， 出台了相关配套政策。初步统计发现，截至2018年4月底，除西藏、宁夏、新疆之外的中国大陆2 8 个省市政府均以修订转化条例、出台行动（实施）方案等形式，推出了大量“政策包”激发科技成果转化动力。地方政府促进科技成果转化的政策文件，明确了工作推进的路线图和时间表，细化了重点任务分解，亮点突出，特色鲜明。比如，北京市按照成果信息发布、释放创新主体活力、搭建中试与产业化载体平台、优化人才队伍、完善资金支持等创新链条设计了1 0 个方面提出了3 6 项重点任务， 体现了科技成果转移转化规律；上海市政策具有科技成果完成单位拥有“转化自主权”、高校可以建立科技成果转化机构、企业可以享受税收优惠、进一步明确了收入如何分配等4 个亮点。地方政府出台的这些政策法规，突出了对中央促进科技成果转化精神的衔接、深化和落实，尤其是对中央政策法规中较为原则性的条款进行了细化和丰富，有助于中央促进科技成果转化精神的细化落实。此外，地方政府出台的这些政策法规还突出了地方特色，是对长期以来地方科技成果转化形成的实践经验的总结和固化，进一步增强了地方政府促进科技成果转化行动方案的可操作性。

高等院校是我国技术创新体系的重要组成部分，是知识创新和人才培养的重要基地，是促进科技成果转化的重要力量。长期以来，受评价机制等因素影响， 高等院校创造的绝大多数科技成果被束之高阁，科研人员进行科技成果转化的动力不足，科技成果转化能力和水平很低。为贯彻落实《促进科技成果转化法》《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》《促进科技成果转移转化行动方案》《教育部科技部关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》等法律法规和政策文件精神，一些高等院校结合自身实际情况陆续出台（修订）了促进科技成果转化的政策文件。初步统计，全国42所一流大学中有12所大学出台（修订）了促进科技成果转化的管理办法或实施方案。可以说，高等院校作为科技成果的供给方，在促进科技成果转化方面做出了很多探索， 尤其是在《促进科技成果转化法》修订后，为落实中央相关政策文件精神， 部分高等院校在科技成果转化的组织实施、转化方式、权益管理、配套措施、责任追究等方面大胆改革创新， 极大地提高了各方促进科技成果转化的积极性。

我国科技成果转化政策法规体系存在的主要问题

我国促进科技成果转化的现行政策法规体系在管理体制机制、科研人员激励、企业主体地位等方面取得了较大的改革突破， 对调动各方科技成果转化积极性起到了重要作用。虽然目前政策法规为促进科技成果转化打开了制度空间， 但现行政策法规体系仍不完善， 存在政策法规体系不够完备、缺乏政策落地实施细则、政策制度缺乏统筹协调等问题，尤其是贯彻落实各项政策法规并取得成效， 仍然任重道远。

一是政策法规体系不够完备。当前， 中央和地方出台的促进科技成果转化的相关政策法规和制度文件在总量上已经十分庞杂， 但在结构上尤其是科技成果转化的部分环节方面仍然存在一些薄弱环节， 导致现有政策法规体系不够完备。科技成果转化过程涉及科学研究、发明披露、价值评估、知识产权保护、营销发现授权许可对象、选择授权许可对象、授权许可、商业化、获得许可收入等多个环节， 当前政策法规体系在价值评估等科技中介服务体系建设以及知识产权保护等环节涉及的政策制度文件较少。王永杰和张善从（ 2 0 1 8 ） 基于2009-2016年我国科技成果转化的153项政策文本的定量分析也发现， 我国科技成果政策中最为常用的政策工具是资金投入、人才、激励和税收等。杨东占（ 2 0 1 5 ） 认为我国要加快构建严格的知识产权保护制度，为促进科技成果转化提供有力支撑。

二是政策落地缺乏实施细则。政策法规的贯彻落实需要大量配套政策尤其是实施办法作为支撑。虽然我国出台了不少促进科技成果转化的法律法规、指导意见和配套政策， 但内容过于原则化， 政策弹性较大， 可操作性不强。尽管一些地方政府和相关部门也出台了不少细化方案， 但从方案内容来看仍然缺乏可操作性， 导致政策“ 落地难” 。比如， 新修订的《促进科技成果转化法》规定， 将科技成果转化收益的不低于50%的比例用于对完成、转化该项科技成果做出重要贡献人员的奖励和报酬，一些地方和部门甚至将该比例提高至不低于70%，但细化方案中并未给出一个确定的比例，更没有给出在学校、院系、课题组之间及课题组内部的权益分配细则。再如， 现有政策提出科研人员可以在完成本职工作情况下到企业兼职， 或三年内保留人事关系离岗创业， 但从实地调研情况来看， 科研人员兼职创业的比例很小， 大多数持观望态度， 关键原因在于相关部门对“ 如何在不影响原工作的情况下更好地促进科技成果转化” 这一指导原则， 缺乏切实可操作的实施细则。马江娜等（ 2 0 1 7 ） 采用内容分析法对6 4 份我国中央政府颁布的科技成果转化政策的文本分析也发现，在科技成果转化政策工具中，“政策性策略” 和“法规及管制”政策工具运用最为频繁，这些政策工具为我国科技成果转化指明了发展方向， 但政策落地需要出台相应的实施细则。

三是政策制度缺乏统筹协调。促进科技成果转化涉及多领域法规配套和多部门利益。为促进科技成果转化，我国科技、教育、财政、资产等主管部门牵头出台了一系列配套政策文件，但是各部门制定的配套政策之间缺乏统筹协同，甚至出现相互冲突矛盾的情形。比如，科技成果作为一类特殊国有资产，作价入股等创新举措的执行需要科技、财政、审计、国资委、纪检、组织等多个部门联动配合。新修订的《促进科技成果转化法》规定科技成果的使用、处置和收益权全部下放到科研院所， 除涉及国家秘密、国家安全外，不需审批或者备案。但是，国资委2 0 0 6 年出台的《事业单位国有资源管理暂行办法》的第二十五条规定： 事业单位处置国有资产，应当严格履行审批手续，未经批准不得自行处置。两部政策法规出现了明显冲突矛盾， 导致政策“ 落地难” ， 影响了政策实施效果。张胜和郭英远（ 2 0 1 4 ） 也指出科技法规与国有资产管理规定对国有科研事业单位进行科技成果转化的权限规定存在争议， 科技法规认可了国有科研事业单位的市场主体地位， 而国有资产管理规定指出国有科研事业单位科技成果转化需要经过行政部门审批。

优化我国科技成果转化政策法规体系的对策建议

科技成果转化是一项系统工程，科技成果转化政策法规体系建设也是一个不断完善的过程。针对当前我国科技成果转化政策法规体系存在的主要问题，需要在薄弱环节、政策细化、政策协同、评估修正等方面做到“四个加强”，从而更好地促进科技成果转化为现实生产力，为我国经济实现高质量发展服务。

一是加强政策法规体系薄弱环节建设。针对当前促进科技成果转化政策法规体系的薄弱环节，突出知识产权保护和科技中介服务体系建设，不断健全完善促进科技成果转化政策法规体系。此外，需要进一步简化科技成果转化的审批手续，提高科技成果转化的政府服务效率。

二是加强对政策法规的进一步细化。针对现有政策法规可操作性不强的问题，需要针对每条政策的实施出台相关细则条文或实施办法。比如，科研院所和高校等促进科技成果转化的具体落实部门，要在吃透中央政府和当地政府政策文件精神基础上，结合本单位实际情况，广泛听取相关部门和科技人员的意见和建议，科学民主地制定本单位促进科技成果转化制度和细化方案， 不断优化转化流程，不断完善转化细节，杜绝科技成果转化的每个环节出现模棱两可状况，提高可操作性，做到有法可依、有据可查。

三是加强政策法规之间的统筹协同。科技成果转化涉及政府、企业、高等院校、科研院所、中介机构等多个主体， 在保证政策供给的同时， 需要加强政府部门之间的协调和衔接， 形成政策合力， 提高政策效能。一方面， 要加强现行法律法规之间不衔接、不匹配甚至相冲突等条款的梳理和修订工作。另一方面， 部门之间要消除行政隔阂， 加强政策协同配合， 尤其是要加强科技、财政、审计、国资委、纪检、组织等多个部门联动配合， 比如要完善符合科技成果转化特点的国有无形资产管理政策、对于担任领导职务的科技人员获得科技成果奖励政策等。

四是加强对政策法规体系的评估修正。促进科技成果转化政策法规体系是一个不断修正、不断完善的过程，对政策法规的落实评估在此过程中发挥着关键作用。当前， 亟待对促进科技成果转化政策法规的落地情况和实施效果进行督查和评估。一方面， 国务院要派出督查组， 对促进科技成果转化政策开展督查检查，确保政策落地执行， 防控政策执行及其结果走偏。另一方面，委托国家高端智库机构对重点政策落地情况进行第三方评估， 对评估中发现的问题及建议，要责成相关部门牵头，进行限期整改，确保各项政策落实到位，不断提高政府公信力。通过对政策法规的落实情况和实施效果进行督查和评估，才能了解政策法规在落地执行过程中遇到的新问题新情况，建立政策法规执行效果反馈修正机制，从而实现对政策法规体系的不断修正和完善。（参考文献略） 

（ 本文是国家社会科学基金青年项目“ 大众创业对中国经济发展的影响研究” （ 批准号： 1 6 C J L 0 1 7 ） 、中国博士后科学基金面上资助“ 价值链视角下科技创新驱动中国经济发展的机制及效果研究” 、中国社会科学院创新工程项目“新时代动能转换的机制与效果评价研究”的阶段性成果）