刘立峰：如何看待规范政府投资行为

中国经济时报：在当前我国经济大环境不太好的情况下，为什么要出台《政府投资条例》？

刘立峰：第一，完善政府投资管理体系。政府投资管理涉及的问题很多，长期以来缺乏体系化的法律规范和约束。近年来，政府投资的外部法律与制度环境有了很大的变化，一些上位法律逐步完善，但是，仍然缺乏一个系统性的行政法规，对政府投资活动及其行为进行规范。《条例》从政府投资范围及其动态评价、政府投资的科学决策程序、政府投资项目的事中事后监管以及相应的法律责任约束等方面入手，确立了一个政府投资管理的基本制度框架，是深化投融资体制改革的重要步骤，弥补了投融资体制改革的“短板”。

第二，更好地发挥政府的作用。党的十八大以来，改革在市场决定资源配置上获得重大进展，包括持续深化“放管服”改革，深入推进商事制度改革，放宽非公有制经济市场准入等。这些举措改善了市场竞争环境，激发了创新创业热情，增强了经济发展的内生动力。但是，在更好发挥政府作用方面，特别是在投资领域发挥好政府作用方面，改革仍须持续推进。这涉及到政府自身的改革，包括实现政府投资职能的转变，推进中央与地方财政事权和支出分工，实现政府投资决策的阳光化和程序化。《条例》的出台有利于推动政府投资领域改革的深化，有利于提高政府投资效益，规范政府投资行为。

第三，响应人民群众的关切。政府投资涉及的主要是基础设施和公共服务领域，是与公众利益密切相关的领域，是人民最为关注的领域，政府投资体制改革就是要回应人民的关切。长期以来，民众对政府投资中出现的问题颇有微词，例如，政府投资的性价比不高，政府投资决策不透明，政府投资的债务负担较重，有些政府工程成为官员的政绩工程，有些政府项目存在“跑冒滴漏”和寻租腐败现象等。《条例》的出台有利于从制度层面对政府行为进行约束，把有限的公共资金用在最紧迫的民生领域，增强民众的获得感。

中国经济时报：规范政府投资的核心是什么？

刘立峰：核心是既要发挥好政府投资“补短板”的关键作用，同时也要防范可能出现的风险因素。

在任何时期，政府需要投入的领域都很多，影响政府投资方向选择的因素也很多，但是，每年政府能够拿出来的资金毕竟有限；因此，必须立足于解决经济社会发展中的主要矛盾，分清轻重缓急和优先次序。《条例》实际上就是要求政府投资进一步地收缩战线，主要投入基础设施和民生领域，减少竞争性领域的投资。《条例》还要求建立政府投资范围定期评估调整机制，这清楚表明了政府投资范围不是一成不变的，随着社会主要矛盾的变化，政府投资的方向也应随之变化。当前，要紧扣国家发展战略，加快实施一批政府投资项目，这既是稳增长、稳投资、稳预期的需要，也是供给侧结构性改革的需要。

与此同时，我国政府投资面临的形势与10年前、20年前迥然不同。尤其是在政府杠杆率保持高位的情况下，政府投资不能再像以往一样随心所欲，要有政府债务的“红线意识”。2018年，我国地方政府显性债务上升到21万亿元，地方政府隐性债务规模大约在40万亿元-50万亿元，是同期显性债务的2倍，是四年前隐性债务的4倍。地方政府债务规模膨胀远远超过2008年地方政府融资平台迅速发展时期；而地方政府隐性债务的膨胀速度又远超显性债务。《条例》再次强调加强政府债务的风险控制，明确政府投资需要承担的法律责任，就是要求政府投资处理好必要性和可能性的关系，既要尽力而为，也要量力而行。

中国经济时报：对于地方政府，特别是县市一级的政府而言，《政府投资条例》在执行时将会带来哪些具体影响和问题？

刘立峰：第一，更加关注不充分不平衡问题。政府资金要用在最紧迫的公共产品和服务领域，并且紧扣社会主要矛盾的变化。在关注上述薄弱环节投资的同时，政府要过紧日子，需要压缩办公楼、政务中心、大剧院、博物馆、城市景观等公共奢侈品方面的政府投入。

第二，推动投资决策程序的透明化。《条例》将推动政府投资决策过程的公开透明，公众的广泛深入参与，以及政府权力受到约束，保证政府投资能有一个准确的公共目标，政府投资过程能够赢得公众的信任，能够实现政府职能的要求。

第三，强化投资过程的监督和约束。对超越审批权限审批政府投资项目，对不符合规定的政府投资项目予以批准等追究行政责任，对违法违规举借债务筹措政府投资资金，转移、侵占、挪用政府投资资金等追究法律责任，将对政府官员的博取政绩、谋求私利、短期行为产生威慑作用。

中国经济时报：在经济下行压力不减的情况下，如何应对地方政府投资过度削减带来的阻碍国内市场空间扩展和宏观经济回暖进程的影响？

刘立峰：《条例》对政府投融资的长期健康发展无疑将发挥积极的作用，但从短期来看，带给政府投资的紧缩效应仍大于扩张效应。因此，在政府投资新旧体系的切换过程中，要处理好“新与旧”“破与立”“激励与约束”的关系。为保持政府投资尤其是地方政府投资的连续性，在规范中发展，在发展中规范，需要在以下几个方面下功夫。

第一，开好合法合规举债前门。目前，地方政府投资需求扩大与融资渠道受限之间的矛盾加剧。在严控地方政府隐性债务，依法要求地方不得违规乱举债的同时，必须要开好合法合规举债的“前门”。为满足地方政府融资需要，未来一段时期，可提高年度新增债券发行规模，促进地方政府在国家确定的重点方向上，把债券资金管好用好。

第二，鼓励民间资本参与公共投资。进一步放开铁路、能源、电信、城建等领域的市场准入，加快放开垄断行业竞争性环节。健全基础设施和公用事业的价格形成机制，构建合理有效的投资回报机制。发挥财政对融资担保行业的扶持作用，运用专项资金出资建立风险补偿基金，为符合条件的民营企业参与公共投资提供融资保障。

第三，创新政府投资的模式和机制。适应基础设施准公益性、外部性较强，以及线性化、网络化投资的特性，结合城镇化和工业化的布局要求，实施综合和整体开发模式，平衡项目的成本和收益。鼓励企业和金融机构结合政府补贴、项目周边土地开发、生态补偿收益、其他经营性资产收益等渠道构建项目还款来源，创新项目融资方式。

中国经济时报：政府和社会资本合作（PPP）项目是否适用《政府投资条例》？

刘立峰：《条例》所称政府投资是指在中国境内使用预算安排的资金进行的固定资产投资建设活动，也就是说，用预算资金安排的投资都是政府投资范畴。而在PPP项目投资中，许多环节都涉及到预算内资金。财政部印发的《PPP项目合同指南》规定，“在PPP实践中，为了更直接地了解项目的运作以及收益情况，政府也有可能通过直接参股项目公司的方式成为项目公司股东。”按照《2018年和2019年PPP项目前期工作中央预算内投资计划》，中央预算内投资可以用于PPP项目的评价论证咨询、实施方案编制、招标文件起草、合同文本拟定等前期工作。另外，中央和地方政府通常还会安排各类PPP项目的财政专项资金，对PPP项目进行扶持。一些地方政府还通过政府性的PPP融资支持基金，发挥引导示范作用，吸引更多的社会资金进入PPP领域。因此，从一般意义上讲，有预算资金投入的PPP项目也适用于《条例》，理应由《条例》进行规范。