上世纪美国政府工业废水治理经验

[摘要]城市污水处理厂以外的排污点是20世纪60年代末以来引发美国水污染的一项重要来源。其中，工业废水直接排放问题尤为突出。为了重点加强对工业排污的整治，尼克松政府于1970年将早期出台的《垃圾法》作为白宫在治理工业废水上所依靠的工具并建立起排放许可证制度。根据这项政策，工业排污者需要获得联邦政府发放的排放许可证，接受联邦政府的监管。联邦政府以《垃圾法》作为对抗违法排污企业的重要武器，在短时期内迫使大量企业做出改变，减少工业废水的排放。然而由于执法者对《垃圾法》的不当使用，使得这项法律潜在的弊端暴露出来，因而遭遇到了不同对象的挑战并引发了几起司法诉讼。司法案件的出现成为了这项政策实施中的转折点并使这项法律的权威大打折扣，证明它并不能作为治理工业排污的最佳手段，从而为1972年新的治理水污染立法的出台创造了条件。

01 20世纪70年代初联邦政府重视使用《垃圾法》之缘由

20世纪70年代初，是美国在水污染治理上的过渡时期。期间，联邦所能依靠的政策仍然是此前早已存在的治理水污染法。事实已证明，旧有的治理水污染法案无法满足联邦政府控制水污染的需要，工业生产过程中的排污逐渐成为造成水污染一个重要的来源。

美国运用立法治理水污染问题有着悠久的历史。联邦治理水污染的相关立法最早可追溯到1899年颁布的《河流与港口拨款法》。虽然这项法律并非为了治理污染而颁布，但它的某些部分和条款却对个体向通航河流和港口排污的行为起到了规范和限制作用。例如该法在第10部分明确指出，未经国会授权批准，在国家具备通航能力的水域上制造障碍的行为都是不被允许的；同样，未经战争部和陆军工程兵团的批准，运用挖掘、填充等手段作用于通航水域而改变河流、港口、湖泊等状态和条件的行为属违法。未得到执法部门的批准，在港口、通航河流等地点建设其他设施也被禁止。对于违反规定的个人和企业会受到罚款抑或是人身监禁的处罚。第13部分则规定，除了以液体的状态从街道和下水道流入通航水域外，未经批准，通过任何形式的船只或者沿岸的任何地方向国家通航水域排放、丢弃、处置任何形式废弃物的行为都构成违法，向通航水域的支流排放、丢弃和处置任何形式的废弃物，若其经过漂流到达通航水域，这样的行为未经许可也构成违法。若需要向国家通航水域及其支流排放废弃物，则需事先向战争部部长提出申请，战争部部长在确保该单位排污不会对通航造成影响的情况下，考虑向排污者发放排放许可证，排污者需遵守战争部长管理方案，违反此项法规的个人和单位也将被处以罚款抑或是人身监禁。该法案的第13部分也被称作《垃圾法》，此后《垃圾法》逐渐以一项独立的政策依据被决策者所使用。到1924年，联邦出台《石油污染法》，将在全国沿海通航水域上以石油作为燃料和运载石油的船只，作为石油泄漏和污染来源进行管制。30年代，虽然国会中有议员曾陆续提出专门用于治理水污染的立法草案，但它们或者在国会夭折，抑或因总统否决而未能正式出台。

1948年，联邦政府出台了首部适用于全国范围的《水污染控制法》，为各州提供了发放污水处理厂建设贷款的法律依据。1956年，国会重新修订了《水污染控制法》，要求联邦通过财政拨款资助各州建设污水处理厂，并提供相关技术等方面的支持，以此与各州在消除污染项目上合作。进入60年代，肯尼迪和约翰逊政府先后签署了新的治理水污染法案，增加了对各州资金的投入。然而，即便有了法律作为制度性保障，联邦政府却没能掌握治理水污染的主导权，它只是以与地方合作的方式参与各州的水污染治理活动，当相邻州因州际水域污染发生争端时，联邦政府常常只能扮演“调停者”的角色。具体说来，自1956年国会修订《水污染控制法》以来，联邦政府在州际水域污染的治理方面分为三步。首先，出面组织一次会议，让引发水污染和受其影响的各州与城市代表出席并商讨解决对策，再由联邦政府给出意见供各州参考；其次，在意见给出后的6个月内，若州和地方仍未采取有效的措施，联邦政府将组织召开听证会，探寻解决问题的方案；若在听证会之后的半年内问题解决仍未获得实质性进展，联邦政府在不得已的情况下，最终将使用法律手段通过司法部门向污染源提起司法诉讼。如此复杂繁琐的程序不仅延误了治理水污染的宝贵时机，也让治理的效果大打折扣。随着工业的不断发展，大量企业在生产过程中将污水、废水不断排至附近的河流、湖泊等水域，扩大和加剧了水污染的范围与程度。结果，除城市生活污水外，工业生产引起的水污染成为美国面临的一个亟待解决的问题。到60年代末，美国的水污染问题持续加剧，1969年6月流经俄亥俄州克利夫兰市的凯霍加河甚至因污染物大范围聚集而燃烧起来。1970年4月美国许多城市举行的“地球日”活动，表达了民众对包括水污染在内的环境恶化现状的不满。

显然，已有的立法及上述联邦治理水污染的实践，未能有效减轻全国的水污染问题，尤其是无法很好地管控工业水污染源。这样，即便《1970年水质改善法》加强了对石油等某些污染物的管理，联邦政府尚需其他政策来弥补其时水污染治理中的不足，重点是要解决如何有效遏制工业水污染源的问题。

直到20世纪70年代初期，联邦在管理工业水污染源方面并没有一部专门的法律，而制定新的法律又需要一个过程。在这种情况下，1970年末诞生的美国环境保护局在应对工业水污染上采取强有力的措施，积极推行《垃圾法》中所规定的排放许可制度，使之成为过渡时期联邦政府治理工业水污染的有力手段。

前已述及，《垃圾法》作为《河流与港口拨款法》的一个部分早已出台，但其在1970年前没有得到执法者的足够重视。1970年有国会议员在解读陆军工程兵团提供的有关数据后发现，全国有22个州的排放许可证发放数量为零，在有排放许可证发放的州内，只有3个州，陆军工程兵团给排污者发放许可证的数量超过了25例。这种情况也被陆军工程兵团内部人士所证实。在1970年9月众议院小组委员举行的有关对工业水污染调查的听证会上，一位监督陆军工程兵团工程项目的军队官员表示，陆军工程兵团在对《河流与港口拨款法》第10部分的具体操作中建立起了许可证制度，但是就《垃圾法》而言，却没有建立起正式的许可证制度。因此，《垃圾法》在限制企业排污方面并没有发挥很有效的作用。

转变发生在20世纪60年代末。虽然联邦政府分别在1960年和1966年通过使用《垃圾法》将共和钢铁公司和标准石油公司诉诸法庭，成功地限制了它们的违法排污行为，但执法者陆军工程兵团把管理的重点放在限制工业排污对通航水域的影响，对治理污染却缺乏热情。直到1969年，联邦司法部开始频繁地利用这项手段向不少违法排污者提起了诉讼。虽然这项法律颁布的初衷并非为了治理水污染，但它可以让政府避开使用当时水污染控制法所形成的复杂且繁琐的执法程序，从而把矛头直接指向排污的企业并对其进行处罚，这样有望从源头控制和消除污染。1970年2月，针对佛罗里达电力电灯公司因工业生产活动给比斯坎湾造成的热污染问题，内政部举行了执法会议，要求这家公司减少污染，规定它在任何时候的排放物都不得超过90华氏度。到该年3月，公司依然对此无动于衷，内政部因其违法《垃圾法》遂将其告上法庭，佛罗里达南区地区法院受理了此案。该事件的意义重大，并引发了全国的关注，不只是因为联邦政府治理工业水污染所采取的手段和方式，更重要的是它把热污染也纳入了环境诉讼战役。

上述案件中，法院的判决都支持了联邦机构的诉求，打击了企业破坏环境的行为，而在此之后，联邦政府利用《垃圾法》来起诉排污企业的案件逐渐增多。据司法部官员介绍，在1970年7月，司法部曾利用《垃圾法》向10起制造汞污染的排污者提起民事诉讼，之后，司法部门以类似的方式对其他工业污染源采取行动。《垃圾法》逐渐成为了联邦政府用来治理工业水污染的重要依据。于是，依靠联邦权威，使用《垃圾法》并制定排污许可管理制度从而加强对工业污染源的管理，不断得到联邦很多部门的认可，逐渐成为一种趋势。为迅速建立起排放许可证制度，1970年11月，美国内政部、司法部、商务部、陆军工程兵团等与环境相关的行政部门，聚集在环境质量委员会总部开会讨论。会议主张强化1899年《垃圾法》规定的排放许可证制度，将其运用到治理水污染活动之中，这一主张得到了多数部门的认同。联邦官员们研究、讨论的结果传递给了尼克松总统，并被他采纳。尼克松发布了总统行政命令，要求把1899年《垃圾法》里的排放许可证制度作为联邦政府的一项手段治理污染。时任环境质量委员会主席拉塞尔·特雷恩回忆，他本人于1970年12月23日代表总统主持了白宫新闻发布会，向外界公布了联邦政府的这项政策。这项政策规定所有的排污企业必须在1971年7月1日之前向政府申请排污许可证，陆军工程兵团负责制定排污管理和向申请者发放许可证，环保局负责评估排污申请者提交的各种数据，确保其排污符合各州相关的水质标准，它还具有否定排放许可证的权力。两个机构相互配合，共同履行这一政策。环保局是新成立的政府机构，肩负着治理水污染的重任，成为这一时期治理水污染表现突出的行政机构。

02联邦政府运用《垃圾法》对工业水污染源的治理

尼克松总统在签署以《垃圾法》作为治理工业水污染的行政命令时，宣称该计划将有助于提升联邦政府为确保水质量标准的执法力度，为改善水质这项工程添砖加瓦；并认为这是一件刻不容缓的事，需要来自各州、企业和公民的合作。而在同月成立的联邦环境保护局积极投入治理水污染的实践之中。环保局首任局长威廉·拉克尔肖斯是一位有事业抱负的人士。他在60年代曾担任过印第安纳州卫生委员会的法律顾问，期间使用过法律手段来制止城市和企业对印第安纳州水域的污染。他自身的工作经验足以影响到环保局在早期减少污染方面所使用的策略。有分析认为，拉克尔肖斯之所以把如何强化污染治理执行力度视为自己工作的首选任务，出于两方面原因，一是要唤起公众的兴趣和对环保局的支持；二是要给排污者一种警示，即环保局将严格进行执法活动，对违反者将采取法律手段。

《垃圾法》成为国家治理工业水污染的政策后，环保局立刻开展执法行动，对排污的企业主动出击，进行大范围的整治。在一系列针对工业水污染的事件中，具有代表性的是环保局与大型企业ITT-雷约尼尔造纸公司的斗争，这也是环保局以《垃圾法》为执法利器对付个体排污者的典型案例。造纸厂在生产过程中由于需要对木质纤维不断冲洗，会产生大量有机污水和酸性污染物，成为水污染的一个重要来源。坐落于华盛顿州皮吉特湾的雷约尼尔造纸公司，被环保局查出为重要的污染单位。早在1967年，联邦和华盛顿州召开会议曾强制要求雷约尼尔公司在1972年9月30日前将其造纸厂排放的亚硫酸盐废弃物过滤掉80%，但该公司拒不遵守。截止到1971年1月31日，雷约尼尔公司每天排放约10450吨含有亚硫酸盐的废液、881吨固体废物和225吨生物化学耗氧废弃物，其位于华盛顿州安吉利斯港的工厂排放51吨的硫。公司拒不执行官方要求的理由在于安装污水处理设备的成本过高，并且认为污染一旦进入皮吉特湾，可以迅速被稀释掉，因此没必要投入如此昂贵的设备。事实上，在华盛顿州还有不少像雷约尼尔这样的企业对皮吉特湾持续造成污染，影响鱼类和其他生物。面对如此顽固的企业，联邦治理水污染部门的官员莫里·斯坦曾被问及为何不采取法律手段将这些拒不履行环保责任的排污企业诉诸法庭时，斯坦表示，在当下的法律范围内，联邦政府的权威是极为有限的，如果想要起诉违法排污的企业，联邦政府需要征得州政府的同意，而华盛顿州州长不愿意联邦采取这样的行动，在州长看来，这属于该州内部事务。

《垃圾法》被激活后，它迅速成为联邦政府惩处违规企业的强大武器，它的实施可以绕开华盛顿州对排污企业的庇护，从而把锋芒直接对准企业。联邦政府宣布用《垃圾法》约束排污企业后，环保局迅速果断出击加强对上述公司的执法力度，通过使用法律诉讼来迫使ITT-雷约尼尔遵守联邦的排污要求。诉讼被提起后，该公司从之前“逍遥法外”的状态一下子变成了法律整治的对象，从而不得不对此事件做出反应。时任环保局法律顾问兼执行部第一助理约翰·夸尔斯曾参与这起事件的整个过程，他在其著作中描述了联邦政府对该公司提出诉讼后各方参与者开展的活动：

当提起诉讼的消息被宣布后，ITT-雷约尼尔公司的代表迅速找到了环保局和司法部的高层官员，试图通过协商找到一个可接受的方案。他们很快答应安装本应该在几年前就开始安装的污染处理设备，并且同意处理85%的污染物，这个数字是州下达的最高处理要求。环保局对造纸厂进行了全面的研究，提出新的要求，其初步的建议是要求除掉90%的污染物。（环保局）一些工作人员认为ITT-雷约尼尔公司应被强制达到90%的水准，因为连西北地区最大的一家造纸厂都只要求做出减少85%的限定后，那么我们将不可能对其他造纸厂做出更为严格的要求。这样的观点很有说服力，但公司坚持他们不能认同如此严格的管控要求，如果政府坚持这一要求，那么公司将通过法庭和政府较量。

1971年3月30日，司法部依照《垃圾法》将ITT-雷约尼尔公司的诉讼案提交华盛顿地区法院。与此同时，企业与政府的协商也渐进高潮。“参与的代表来自环保局全国各地区办公室、州司法办公室、联邦司法部和公司。大家围在司法部的会议室内协商。经过数小时的讨论后，除了在污染物消除数据是90%还是85%这一点上未达成共识外，其他所有的细节问题都已经得到解决。”最后企业和政府达成协议：公司承诺在1974年6月30日前安装污水处理设备以达到处理掉85%的污染物的目标；此外，该公司必须在胡安德富卡海峡建造一条将废弃物从海岸边疏散的管道；公司还可能需要疏通在安吉尼斯港因堆积固体废弃物而形成的泥床；所有投入将达到2000万美元。尽管环保局在ITT-雷约尼尔公司最终需履行的义务方面做出了少许让步，但上述的活动显示了企业在环保局高压之下承担起相应的环保责任，因此对政府来说不失为一场胜利。此外，在短短两年内，环保局凭借《垃圾法》为治理手段向佛罗里达电力电灯公司、休斯顿阿姆科钢铁公司、杜邦公司等大型企业宣战，迫使这些企业采取措施减少污水的排放，以实现控制水污染的目标。

尽管有的研究指出，司法部对某些排污企业进行庇护使其免遭诉讼，但总的来看，环保局成立的最初两年里在治理水污染的实践中展示出强大的执行力度。这一时期内针对个体污染源，环保局充分使用《垃圾法》向司法部门提起106次民事诉讼和169起刑事诉讼，另外还有96起因未获得排放许可证的违法案例。此外，环保局也使用了已有的治理水污染法律之下的常用的执行手段，召开了8次执法会议，向143个城市或地区提出180天内停止违反所在州的水质量标准的行政指令等。这样，环保局通过各种方式努力解决水污染问题，在联邦层面运用《垃圾法》治理工业水污染也体现出了效果，来自国会的文件对此总结道，《垃圾法》成功的秘诀在于它在对污染立法的执行上带来了确定性和可信度。环保局与来自城市和企业的水污染源开展极其困难的斗争，在此过程中建立起了良好的声誉，局长拉克尔肖斯也赢得了“清洁先生”的称号。

03《垃圾法》使用中遭遇的困境

当特雷恩在1970年12月23日宣布白宫在治理水污染方面强化排放许可证这一措施以后，官员夸尔斯曾对这项政策的施行表达过一丝担忧，他认为对排放许可制度执行什么标准这个最基本的问题并没有明确的答案。事实证明夸尔斯的担心是有道理的，尼克松政府的这一项过渡性举措在实施过程中暴露出很大问题，并遭遇到多方挑战。

率先向这项政策发起挑战的是俄亥俄州的两位公民，他们分别是杰罗姆·卡鲁尔和唐纳德·拉杰，是位于俄亥俄州东北部的格兰特河的长期使用者，一直在利用这条河进行环保和娱乐等活动。他们在1971年将陆军工程兵团和环境保护局同时告上法庭。原告认为，陆军工程兵团根据尼克松总统在1970年下达的强化《垃圾法》中排放许可证制度的行政命令，给向格兰特河排污申请者发放排放许可证是违法行为。他们的理由有两点：首先，《垃圾法》规定所有向国家通航水域排放废弃物的行为主体都需获官方的批准，并持有来自陆军工程兵团发放的排放许可证。格兰特河属于不可通航的河流，被告方没有权力对以格兰特河为代表的非通航河流进行排污许可的授权，陆军工程兵团的行为已属越权。其次，根据《国家环境政策法》的规定，对于每一项有关立法的建议和报告，以及对人类环境带来影响的政府行为，联邦政府的相关机构需做出详细的陈述报告。陆军工程兵团在具体执法时并没有做出详细的陈述，因此违反了《国家环境政策法》中的有关要求。

哥伦比亚特区地区法院法官奥布里·罗宾逊对此案进行了审理和裁决。法庭上被告方否认了来自原告的说法，认为原告方没有起诉的资格，理由也有两点：第一，原告必须有证据说明被告的行为对他们造成了伤害；第二，原告所寻求的保护应该在有关法律和宪法的保障范围内。法院则认为原告是定期从事独木舟和其他形式的户外水上娱乐活动的环保主义者，是为了维护公共利益而起诉。其次，根据最高法院的解释，国家出台的《行政程序法》授权公民有法律上诉的资格。因此法院认定两名公民具备起诉资格，他们的环境利益也应受到保护。

根据《垃圾法》的施行规定，陆军工程兵团需要颁布排污管理规定，并对向国家通航流域及其支流排污的申请者发放排污许可证。原告认为，被告向国家通航水域以外的流域排污也发放许可证，这违反了《垃圾法》。对此，被告申辩的理由在于，被排放在非通航水域里的垃圾，如果漂流到了通航水域，这个时候对排污者考虑发放许可证，和在通航流域和非通航流域的排污者发放排污许可证，是相同的性质。因此，许可证的发放应既包括通航河流，也包括非通航河流。否则，那些坐落于非通航流域附近的企业很难遵守《垃圾法》。法院对《垃圾法》的条款和规定进行了重新的解释，认为法案明文禁止向国家通航流域排放垃圾，但法律条款中并未就在国家通航水域外的支流中排污许可证的颁发做出详细的说明和规定。因此认定被告的行为是超越法律之外的一种“越权”行为，政府部门不能向通航流域以外的河流发放排污许可证。

该案另一项重要的内容在于原告认为陆军工程兵团在制定相关管理方案时，没有按《国家环境政策法》的要求制定出环境影响评估报告，因此违法了《国家环境政策法》。被告对此解释说，陆军工程兵团是一个致力于保护环境的机构，因此《国家环境政策法》中的规定并不适用于它。法院认为，陆军工程兵团作为批准和向排污者发放排放许可证的机构，应当考虑排污者对水域环境质量所产生的影响，并将其纳入是否执行许可证方法的决策当中。这自然就涉及到《国家环境政策法》所要求的对环境影响报告的制定，联邦的机构必须严格遵守《国家环境政策法》中的规定，即便是作为环境保护机构也不能例外。

法院最终的判决有利于原告。这一诉讼是公民挑战联邦政府机构的环境管理权威的一次胜利，反映了联邦政府在治理水污染的操作实践中缺乏一种合乎规范的流程。无独有偶，时隔不久的另一个司法案例又让《垃圾法》在运行中规范性缺失的问题暴露出来。1970年8月，来自宾夕法尼亚州立大学麦基斯波特校区的两名教师泛舟于蒙农加拉河上，考察该河流沿岸的化工厂是否有向蒙农加拉河排污的情况。他们在该月7日和19日通过从宾夕法尼亚工业化学公司的钢筋混凝土管道和铁管道排水口采集到样本，并送至实验室检测和分析，结果发现该公司在没有获得排放许可证的前提下存在排污情况，于是通过律师向宾夕法尼亚工业化学公司提起诉讼。宾夕法尼亚地区法院于1971年7月对这起案件进行了裁定。法庭上，企业向法院申请无罪判定，其理由有如下几点：1.就宾夕法尼亚工业化学公司排污途经来说，无论是从铁管道还是钢筋混凝土管道排放，由于它们皆属于下水管道，因此通过此排放方式与《垃圾法》的有关规定不相冲突；2.依据陆军工程兵团在1971年4月7日做出的规定，任何排放单位需在1971年7月1日前获得排放许可证，而该公司的排放是这一要求做出和下达之前的行为，因此没有违法；3.被告的排污活动严格遵守了宾夕法尼亚州制定的适用于州内的水质量标准。法院对上述理由也做出了逐条回应，最终，法院驳回了被告提出的无罪动议，判定宾西尼亚工业化学公司违反了《垃圾法》的相关规定，从而造成河流污染。

被告宾夕法尼亚工业化学公司进行了上诉。1972年5月，联邦第三巡回法庭对此进行了再审。庭审的焦点围绕着联邦政府对排污的具体管理。针对地区法院所判定的宾夕法尼亚工业化学公司没有排放许可证这一情况，企业认为陆军工程兵团官员在《垃圾法》于1970年被作为一项治理污染的手段之前，曾对其承诺，如果企业的排污对河流的通航不构成阻碍，则不需要申请许可证，因此法庭认定陆军工程兵团对企业有误导，造成了该公司未申请排污许可证。法院应该充分给予被告证明的机会，而地区法庭对这些可以作为证据的东西都进行了排除，因此巡回法庭推翻了地区法院对企业定罪的判决。

以上两起典型司法案件的出现，暴露了联邦政府在将《垃圾法》作为补充手段治理工业废水污染中存在的问题。第一起案件中，执法者对法律适用的水域、对环境影响的评估方面并没有做出合理的判断与把握；在第二起案件中，《垃圾法》对污染的定义和内容受到企业挑战，执法者没有根据新的治理要求对企业在排污许可证方面做出及时引导和指示，《垃圾法》与已有的相关法案对排污者的限制等问题又被反映出来。联邦政府在这两个案件中的失败说明，《垃圾法》只不过是美国治理工业水污染的一项临时性政策，水污染的有效治理需要一种更加系统化和规范化的手段，从而为不久后新法案的出台创造了条件。历经两年短暂过渡，在经过国会不同团体的反复论证和协商后，联邦政府最终在1972年10月出台了新的《水污染控制法修正案》，成为美国在70年代治理水污染的一项重要政策创新，由此开启了治理水污染的新篇章。

04结论

20世纪70年代初美国联邦政府一方面仍然使用已有的水污染控制法律来治理长期以来的水污染问题，特别是跨州河流的污染以保护公众健康；另一方面，随着工业水污染问题的日益严峻并不断引发新的环境危机，联邦政府需要采取措施加强对直接排污的工业污染的治理。这样，早期《垃圾法》中所规定的排放许可证制度为联邦治理工业水污染提供了依据。1970年，白宫开始强化使用《垃圾法》的排放许可证制度。正是在《垃圾法》保障之下，通过政府机构所展现出的强大执行力，联邦在水污染的治理上取得了积极的成果。然而，联邦政府在治理水污染方面取得成效的同时，由于执法者在具体实践中不合规范的操作，造成该法的使用引起极大的争议并引发了来自不同主体的环境诉讼，潜在的弊端被暴露出来，逐渐成为政府在治理水污染中无法克服的难题。

《垃圾法》虽然能在一定程度上限制企业的直接排污行为，但它并不能成为根治工业水污染的最终保障，该法律本身也存在不完善之处。在1971年围绕着《垃圾法》举行的一次听证会上有人指出，《垃圾法》对污染物的规定是有限的，随着各种化学物的出现，污染已经成为一件极其复杂的事情，它超越了陆军工程兵团的评估能力。因此，要彻底根治美国的水污染问题，还需要在立法方面做更进一步的完善。在对工业废水为代表的点源污染的治理上，1972年新出台的《联邦水污染控制法修正案》克服了《垃圾法》中的不足，不仅对不同类型的工业做出了排放要求，而且对相关企业在处理污染技术的投入和使用等方面都做出了严格的规定，实现了美国在治理水污染政策上的变革。

不过，也应看到，虽然《垃圾法》的实施并不是美国联邦政府治理以工业为代表的点源污染的最佳方式，实施过程中也存在不少问题，但在20世纪70年代初，“它毕竟是能被设计出的最好制度，是迈向清洁水的巨大的一步”。因此，对联邦政府在70年代初治理工业废水污染的努力加以研究，就具有一定的意义。这让我们看到，美国联邦政府治理工业废水污染的过程是美国环境政治中不同主体间“博弈”的真实写照。其中，不仅有政府和企业的斗争，还有公民个人和团体的参与，不同的利益主体相互较量，共同推动着相关政策的发展和演变。