刘守英：乡村体面城乡平等，才是真正的现代化
2019-05-10 16:14:05 浏览：14432 来源：
乡村衰败背后是传统发展思维的误区：只要有高度的城市化，就一定能够实现现代化，忽略了乡村在整个城乡关系中应有的地位。
5月5日，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（下称《意见》）。
《意见》提出，要破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。从而加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
中国人民大学经济学院院长、教授刘守英在接受《财经》专访时表示，《意见》提出了多项实质性改革政策，“在破解城乡二元体制上社会各界可期”。
刘守英认为，《意见》背后凸显了中央在乡村振兴与新型城镇上的发展思维转变，原来那种“只要高度城镇化，乡村就能发展起来、现代化就能实现”的观点存在误区，待各项阻碍城乡相通、要素互流的体制机制逐步破除后，城乡关系重新调整，进入“互为需要、共存、互补、各有特点”的城乡融合新阶段。
在刘守英看来，城乡融合存在三条主线：一是赋予乡村业态发展的制度环境，打开农村大门，让乡村汇聚人力、土地、资本、技术各项要素；二是政府在乡村需要投入诸如教育、养老、医疗等公共品，实现城乡平等享受基本公共服务；三是城市打开城门，保障进城农民群体的教育、居住、就业等权利。三条主线并行不悖。
城乡融合新思路
《财经》：能否介绍一下这份《意见》出台的背景和意图？
刘守英：2017年10月，十九大报告提出实施乡村振兴战略，随后国家发改委抓紧研究制定配套政策，2018年9月出台了《乡村振兴战略规划》（下称《规划》）。这次的《意见》应该早就发布，但为了抓住乡村发展实质问题，研究了很久才出台，这也反映了《意见》的分量。
《规划》是一份乡村振兴的具体实施方案，提出2020年、2035年、2050年分别做什么，不同类型主体如何做等等。但要实现乡村振兴，更重要的是怎么破城乡二元对立体制，但这部分“破体制”的内容装不进《规划》里。这次《意见》出台，提出建立城乡融合的体制机制，重构城乡关系。实际回答了两个问题：《规划》怎么推行？乡村振兴战略怎么实现？
在写文件的过程中有过讨论，这份文件到底仅仅是做一件乡村振兴的附属文件，还是要体现出足够的力度？后来的共识是，这份文件还是要有“干货”，如果在破除体制障碍上没有提出实质性政策，乡村振兴是落实不了的。
《财经》：能不能这么理解，这次《意见》出台背后是中央对乡村振兴的认识、发展思路有了根本性的变化？
刘守英：是的，变化很大，乡村振兴不是只发展乡村，还要继续推新型城镇化，而且两者要同时推进，进而牵涉到城乡关系调整。可以说，城乡融合的核心是体制要通，这份文件的意义正在于此，既然要破除阻碍城乡融合的体制机制，战略上就必须要进行调整，不能只有城镇化，也不能只有乡村振兴，要调整原来的那套发展思路，要把城市和乡村两个体系打通。
《财经》：过去的政策也提出过城乡统筹、城乡一体化，这次发布的《意见》提出的城乡融合有什么不同？
刘守英：有非常大差别，过去提的城乡统筹、城乡一体化都没有在体制上作重大突破，仅仅在资金、社保、养老、医疗等方面向乡村加大投入，进而调整城乡关系，主要是解决“城市有，农村没有”的问题。
当然，我们也应该客观看待城乡统筹、城乡一体化，它们在一定程度上平衡了城乡关系，比如通过完善乡村的养老、医疗体系，加大基础设施投入等，弥补乡村的缺板。
但这种弥补作用是有限的，如果不破除城乡二元体制障碍，只靠原有的城乡调整政策，城乡统筹就会变成“城市统农村”。
《财经》：“城市统农村”存在什么问题？
刘守英：从事实上看，城乡差距没缩小，乡村更加衰败。而城乡失衡、乡村衰败的原因，是一直以来的生产要素通通流向城市，乡村变得没有回报，资本往城市跑，农民也纷纷离开村庄。
《财经》：生产要素往城市流动，也是全世界城市化的规律，为什么就会导致乡村衰败？
刘守英：确实，要素流向城市，人进城，资本到回报高的地方，土地向城市更有效率的地方配置，是城市化的基本规律。但全部要素只往城市单向流动，是个很大的问题。
我们的土地只往城市配置，农业只能种粮食，农民的土地实现不了财产功能，这都是现行城乡土地管理制度导致的，各方面对农村土地进行严格的限制。这一制度环境使得要素流向城市，外在的资本进不了、也没有意愿进入乡村，从而导致乡村衰败。
我们看任何一个现代化国家，在他们城市化的历史过程中，并没有乡村的资源全部流向城市、农民全部跑光的情况。
怎么理解城乡融合？
《财经》：过去我们也提过“以工补农、以城带乡”，先把城市发展起来，城市有钱了，资源更多了，这时候再给乡村一部分，《意见》改变了这种发展思路吗？
刘守英：让政府用行政手段把各种要素配置到乡村，那不是倒退吗？
过去我们提过以工补农、以城带乡，潜台词还是先把城市化发展起来，乡村再给一点资源，通过行政计划将资源补贴到乡村，乡村仍然不能发展起来，因为没有根本上改变城乡分隔的状态，也没有改变城市和乡村这种发展不平衡问题。
所以，乡村衰败背后存在传统的发展思维误区：只要有高度的城市化，就一定能够实现现代化，忽略了乡村在整个城乡关系中应有的地位。要扭转过去错误的思维，应该认识到，在现代化的过程中，城市和乡村两个文明都应该共存，只是有不同的表现形态，两边互为需要、共存、互补，各有特点。
实际上，城乡融合是社会本来就应该有的形态，社会越发达，城乡越是关系紧密。城市这边有创新、高效率，创造高GDP，但乡村有农耕文明、乡村文明，传统的历史记忆，这些都不是可以用GDP来衡量的。我觉得城乡的这种关系，一定要有一个新的理念来体现，城乡融合是城乡关系的一个新阶段。
城乡共存的一个特征，是从城到乡、从乡到城，两个板块各有分工，各有特点，而不是一个高度繁荣一个破败不堪，“城市更像城市，农村更像农村”，这也是城乡融合的核心。
《财经》：从历史上回溯，中国的城乡关系关非一直如此，是怎么一步步发展到今天的？
刘守英：从近代以来，中国的乡村有四次大的改变。
第一个时期是近代时期。就像费孝通老先生所说的，中国传统乡村是一个有机配合的结构，有农业、手工业、副业，农民既种地，又是工匠，整个经济形态是农工互补，农业管饭吃，手工业和副业找生活，而且城乡互通。但近代西方工业形态进入中国后，打破了原有结构，首先就把乡村的手工业击垮了。
因此，农民的生计全部压在农业上，但农业是低回报行业，只解决吃饭问题，不解决生活问题，结果是农民都出村了，年轻人只要一进城，接受的都是现代教育，更不回来了，乡村产业凋敝，农业没有回报，农村和城市的交流互通就断掉了。
第二次是计划经济时期，农业是以粮为钢，工业体制是国家大工业，乡村的功能是为国家低价提供粮食，乡村的副业消失，农业变得更窄，城乡关系变成一个乡村为城市提供低价原料的地方，同时农民也不能流动。农业成为乡村唯一业态，这使得其更贫困。
第三次是上世纪80年代至90年代中期的乡村有机结构恢复期。首先是副业的回归，允许农民在自留地上种地、发展副业，其后是允许兴办乡镇企业，允许农民进入城市，城乡之间的要素交换重新开始，这是这段时期城乡关系较好的根本原因。
第四次是上世纪九十年代后期至现在，城乡关系又开始断裂，原因是完全按照地方政府主导的园区工业化和城镇化。看上去是快速的工业化、城市化，但这种城市化工业化是让城乡资源单向流动，政府主导的工业化，把乡村自发的工业化击垮，而我们的城市化只是把城市建起来了，是土地的城市化，人又在城市待不下来，乡村再次变成一个保证粮食安全的地方。
《财经》：从历史中我们能更好理解当下，那应该怎么去判断城乡是不是实现了融合？
刘守英：第一，城市和乡村贫富差距缩小，城市极度繁荣，乡村破破烂烂的，这个是要改变的；第二，城市和乡村两个板块之间，从空间来看，不能是“第一世界”走到“第三世界”，它只是从一种形态到另一种形态；第三，城市和乡村，不是农村落后城市先进，不是只有城市，没有乡村；第四，城市要高质量，乡村要体面。
《财经》：乡村的“体面”怎么理解？
刘守英：体面就是在乡村里的人要有希望。现在留守在乡村的人很绝望，离开的人是弃家而逃，这就是乡村的不体面。
在乡村的人一定要对乡村充满希望，走出乡村的人也要对这个地方充满自豪，我走到哪，我说自己是哪个村的。过去农村出来的人都难以启齿，因为农村太贫困了，搞农业没收成，村里破败，只有老人和狗。
因此，城乡融合很重要的一件事，是城乡两个板块应该在整个现代化的过程中长期共存，城市是高质量、高效率、创造力活跃，财富聚集、充满机会的地方，给所有的人都要提供，乡村要体面，在乡村的人要充满希望，走的人不是被迫背井离乡，只是为了寻找更好的机会，但是他对乡村还是充满情感。
怎么促进城乡融合?
《财经》：实现城乡融合的第一步是什么？
刘守英：城乡要融起来，整个体制机制要围着这个目标来。首先，在整个城乡关系中，乡村也应该是有活力的地方，既然要有活力，政策就不能什么都不让农民做。
过去农村政策体制赋予乡村的功能是种粮食，外加用地管制，把农村管成一个只能耕地保护、提供粮食安全的封闭空间，其他所有的发展机会都被堵死。
《财经》：说到底，破除体制障碍是最重要的一步。
刘守英：原有的体制下，人往外跑、资本往外跑、土地往城市配置，乡村的产业发展被限制，人就更往外跑了。因此这一轮的整个乡村凋敝，城乡的差距拉大，实际上是这个体制的结果。
我们应该认识到，光有城镇化、工业化，并不一定有现代化。而且，只有城市化也是不可持续的，现在的各种“城市病”，比如人留不下、政府大量负债、城市不宜居等等等问题，也是城乡不融所致。所以，城乡融合也不只是解决乡村的问题，也要解决城市的毛病，只要原来这套体制在，“城市病”就会继续存在，城市结构就会更不合理。
《财经》：怎么促进城乡融合？
刘守英：对的，《意见》里写到了很多新东西。但其中最重要的是赋予乡村发展机会，乡村的业态要变，原来的农业形态要变，乡村的产业形态要变。
《财经》：如何赋予农村发展机会？
刘守英：先是给“业”，农村的业态要变，否则喊什么口号都没用。其中，很重要的一个基础是农业要变，农村不能只是提供粮食的地方，农业也不仅仅只是简单的种植业，农业要提高单位土地回报率，否则农业没人做，农村没人去。
传统农业原来一亩地只能赚几百元，现在已经有人实现一亩地赚几万元，核心要看谁来从事农业。
农村的业态要活起来，实现农、工、副有机结合，乡村和农业配合的工业、副业、传统特色产业都要发展起来，这样乡村的产业自然就活。
《财经》：要让农村的业态活起来，背后的政策制度应该如何变？
刘守英：农地的制度安排，支持乡村产业的各项制度安排，都必须要跟上，比如，农地制度的改革，集体建设用地、宅基地制度都要改革。
只有业态活了以后，人才会来，比如资本下乡、人才进村，前提一定是乡村的产业有回报、有价值，一旦新的主体进入乡村后，资本也随之进村，人地钱便汇聚到乡村这个平台，乡村才有希望。
《财经》：能否更清晰地梳理出《意见》的政策逻辑和思路？
刘守英：城乡融合有三条并行不悖的主线。
第一，乡村业态要变，业变需要制度通，制度通了后，业才能长出来，业长出来后，才能有要素进来，才有所谓的工商资本下乡、新型主体下乡、城里人进村，这样乡村的结构就会改变，原来封闭的村庄，现在需要打开大门。为了实现这一点，相关制度就需要改变，比如，宅基地原来实现的是居住功能，现在就要赋予它物权和财产权功能，变得可交易。试想，外来人进入村庄后投资，如果制度上没有保障，谁还敢投资？
再强调一点，宅基地制度改革这件事，一定是由于“业态活、要素通”，要素进入村乡后，宅地基制度的特性就要变，把原来的无偿获得变为可交易、财产性来满足要素通以后的乡村结构。
第二是乡村要体面，政府就要去投入，实现基本公共服务均等化，比如乡村老人的养老需要保障，投入这些公共品的目的是让城乡居民平等享有平等权利。
第三，要让进城农民在城市留得下来，教育、居住、就业等权利就要得到保障。乡村振兴不是说要把进城农民都给撵回农村。需要注意的是，未来概要实现农民进得了城，也要实现城里人进得了村，城乡要相互开放。
总而言之，“要素流通、村庄体面、城乡平等”，是通过建立新的迁徙、土地、公共服务体制机制，达成城乡融合的要义和结果，也是中国实现现代化的标志。