“以人为本”国土空间规划的思维范式与价值取向

规划一定包括选择和取舍，关键是如何选择和取舍，其标准是什么？“以人为本”作为判断好规划的标准该如何体现？

“以人为本”国土空间规划的好处。第一，“以人为本”规划以自存与共存平衡为原则。“自我保存”和“与人共存”是人类凭理性悟出来的“自然之法”，遵从的是“天人合一”。“自我保存”即“保存自身的存在和维持自身的本质”。人的“自我保存”不单是生存，而是生存得像人；“与人共存”也是让别人生存得像人。“自然之法”无关道德，它是客观绝对的，而且是任何有理性的人都应知道的。自存与共存平衡乃是人的天性，不同情况下有不同的平衡点，但人与人之间应形成共识。

第二，“以人为本”国土空间规划是帮助人们做合理的事。在人人有共存意识的社会里，任何一个人都有自存的空间，即大家好、你也好。在人人都只有自存意识的社会里，每一个人的自存空间都会受到威胁。所以，共存是自存的最佳保证。怎样“与人共存”？待人要如待己，也就是把自己放在对方的位置上去思考他的自存所需，即换位思考，这样才能够双方公平，保持长久。所以，自存是共存的最佳标准。某种程度上自存衍生效率，共存衍生公平，以自存共存平衡为原则的规划便是帮助人们做合理的事去实现公平与效率协同发展。换位思考是自存与共存平衡的开始，也是从“理想”转为“合理”的途径。自存与共存的平衡引导各方利益从“合理”出发去寻求各自的自存与共存平衡点。

第三，“以人为本”国土空间规划是尊重人的理性和物性的规划。“以人为本”规划中的“人”是理性动物，同时也具有物性。理性驱使他保持自存与共存的平衡，物性指引他聚焦于具体的物质需要和追求，包括经济、社会、生态、生理等各个层面。人的物性决定人要追求空间接触机会，满足生活、生产、生态的需求。放在国土空间的维度上就是安全、方便、舒适、美观。国土空间规划就是通过匹配土地与用途，让人感到满足和满意。

“以人为本”国土空间规划如何创造出最好的人居环境。“以人为本”的国土空间规划是以满足人的理性和物性为指导原则的规划。它的起点在人（人的正常理性、人的共通物性）；终点也在人（人与人之间自存与共存平衡的人居环境）。因此规划的实践要考虑“人”与“居”的关系。

人是一种“身份”的理念——通过聚居去追求空间接触机会者。“人”可以是“个人”也可以是“个体”（如家庭、企业、社团等）。如果是个人，他的基本属性是年龄、性别、生命阶段等；他的偶然属性会是经济条件、社会地位、教育水平等。如果是个体（如企业），它的基本属性也是年龄（主要是规模大小）、性别（主要是业务类别）、生命阶段（主要是发展阶段）；它的偶然属性会是资本实力、行业地位等。基本属性决定追求空间接触的机会；偶然属性支配追求的能力与方式。基本属性不可变，特定的性别、年龄、生命阶段有特定的空间接触追求，如有小孩的家长一定会为孩子追求好学校。他的收入、教育水平、居住环境不会改变这个追求，这些只是追求的约束和条件，是他的偶然属性，可以改变。规划的作用就是改变这些偶然属性，特别是他的空间条件和约束，去提升他的空间接触机会。

把理性“人”以最小气力追求最高自存与共存平衡，表现在国土空间规划上就是人通过聚居去追求空间接触机会的最优化。具体来讲： 一是“通过聚居”是因为人是理性的群居动物，知道在聚居之中自存与共存会相得益彰，会使他生活得更美好；二是“追求空间接触机会”是因为空间接触是美好生活的必要条件（当然这包括追求正面空间接触和避开负面空间接触）；三是“最优化”就是自存与共存的最高平衡。换句话，“以人为本”的国土空间规划就是以尊重人的尺度，按自存与共存平衡的法则去建设和管理合适的“居”。

“以人为本”国土空间规划的方法概述。“以人为本”国土空间规划的方法，是以创造最高的社会价值为目标，建构一套程序化的规划范式，去处理国土空间使用和分配问题。处理的前提是人、事、时、空条件，处理的原则是坚持自存与共存平衡，处理的对象是各相关“利益”，处理的关键是识别各相关“利益”的矛盾点。“以人为本”规划中的“利益”是在推进国家整体利益的前提下，在各个相关“利益”之间用“以人为本”的原则去主持公道和保障效率，所以规划的“利益”就是“整体利益”，也可称“社会贡献”。规划处理的是“利益”之间的矛盾，不是“主体”之间的矛盾。因此，“以人为本”规划中必须考虑“利益”之间在自存、共存以及整体共存3种状态下的矛盾冲突，以整体“利益”和社会贡献的多寡作为决策的标准。

“以人为本”国土空间规划的方法使用示范。以“耕地是否转为建设用地”为例，具体阐述“以人为本”规划方法使用的步骤。第一，计算自存。这是一对相关“利益”只考虑自己“利益”时的状态，涉及两个变量：自存值、自存比值。假设这对“利益”是建设用地开发利益和耕地保护利益，它们的矛盾聚焦于经济维度。衡量指标可以选用地价格。开发利益与耕地利益可以分别描述为：体现开发利益的建设用地地价（自存值）、体现耕地利益的耕地补偿价（自存值）。“建设用地市价/ 耕地补偿价”等于“自存比值”，衡量在双方各自为政的状态下，耕地转为建设用地对社会带来的贡献。比值大于1代表耕地转为建设用地增加了对社会的贡献，反之亦然。

第二，计算共存。这是一对相关“利益”既考虑自己又考虑对方时的状态，涉及两个变量：共存系数、共存比值。在该阶段，开发“利益”不单是建设用地市值，耕地利益也不单是耕地补偿值。双方互相考虑对方的“合理”权益。开发利益会认同耕地除了生产以外还有维持社会安宁、保障农民生活的贡献；耕地利益会认同开发需要合理利润。此时，会出现一个新的“耕地与建设用地对社会贡献的比例”，也就是当初的“建设用地市价/ 耕地补偿价”应做适度调整去反映耕地转为建设用地对社会的真正贡献。一般的做法是把建设用地市价与耕地补偿价的差值（也就是耕地转为建设用地的“增值”）重新分配去反映耕地的真正贡献是高于它的补偿价，而建设用地的真正贡献是低于全部的增值。这不是代表在现实中从开发商手里把建设用地的一部分市价转到农民手里，而是用规划概念去衡量建设用地取代耕地后对社会的真正贡献，借此去决定是否要真正实现这个转变。这个用来处理重新分配增值的系数叫“共存系数”。“自存比值”经过“共存系数”调整后得出“共存比值”。

第三，计算整体共存。这是一对相关“利益”在考虑双方共存之后还考虑整体共存时的状态，涉及两个变量：整体“利益”系数、整体“利益”比值。在该阶段，规划不仅考虑经济效益，还要兼顾社会、生态等其他“利益”维度，或是兼顾全县、全市甚至全国的整体“利益”。此时，从经济效益出发考虑开发利益与耕地利益得出的“共存比值”需要进一步调整，调整的系数叫“整体利益系数”。一般是把“共存比值”打个折头，得出“整体利益比值”。也就是在耕地转为建设用地中除考虑耕地保护利益和建设用地开发利益在经济上的贡献以外，还兼顾了生活、生态与及整个地区的福祉后而得出的整体贡献。

第四，使用决策门槛。判断耕地是否变更为建设用地可使用决策门槛制度，若事先设定门槛值是1，也就是转为建设用地后对社会的贡献不能少于耕地对社会的贡献。当然，门槛的大小要预先定下（但可以高于1也可以低于1，因地制宜）。

自存与共存的平衡要按部就班去求取。先是辨别和衡量单方“利益”的自存，然后掌握双方“利益”的共存，最终建立整体“利益”比值。自存、共存、整体之间是一贯相连的，在制定过程中，可以采用高效率的大数据和大问卷、针对性的专家论证和实地调研、战略性的政治指导和判断等方法，事先定下和公布各有关的方程式和系数，以此来整合专业知识和政府治理水平。

（作者为加拿大女王大学城市与区域规划学院荣休教授）