基于城乡融合视角的乡村振兴中国道路探索

2019-05-06 18:04:52 浏览：13220 来源：

改革开放四十年，乡村发展滞后已成为中国经济发展不平衡不充分的焦点。城乡居民收入差距仍然较大（2 0 1 8年城乡居民收入比为2.69:1）。农村基础设施建设、乡村科技投入及基本公共服务严重不足。农村人口流失严重，年轻人不愿种田不会种田成普遍现象。从2004年一号文件开始，中央连续15年一号文件聚焦三农问题，把解决好三农问题作为全党工作重中之重。2017年十九大将乡村振兴战略提到了前所未有的高度，将其列为党和国家未来发展的七大战略之一，并提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字方针，从顶层设计上对乡村振兴提出了清晰的总要求。从实施路径来看，国内学者和专家也提出了很多有建设性的意见。但在实施过程中，乡村振兴的推进却遇到了一些问题，尤其在城乡融合方面遇到了多方面困难和瓶颈。本文将从我国城乡融合的制度性障碍和深层次矛盾入手，探讨实现乡村振兴中国道路的新思路以及突破路径。

我国乡村振兴存在的深层次矛盾及问题

1.从国际视野看乡村振兴的经验与教训以及对中国的启示

世界最发达国家大都拥有发达的农业和高度现代化的乡村。它们经过长期发展，根据自身资源禀赋形成了各自的农业模式，如美国、加拿大、澳大利亚为代表的大农场生产模式，日韩为代表的小而精合作社模式，荷兰、以色列为典型代表的高科技附加值模式。从国际经验来看，发达的农业与现代化的乡村离不开良好的城乡关系和城乡融合的支持，欧美、日韩等都出台过支持乡村发展的相关政策。二战后，发达国家政府普遍实施了反哺农业、回馈农村的政策，加强农村基础设施建设，提高农村公共服务水平。良好的城乡关系实现了城市带动乡村，推动了城乡融合，乡村和城市同步走向现代化。

相反，一些国家不能协调好城乡关系，不能实现城乡融合，城市出现贫民窟现象，导致严重社会问题，甚至让国家陷入中等收入陷阱，拉美等就是典型例子。习近平同志2018年9月22日在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中指出：“从世界各国现代化历史来看，有的国家没有处理好工农关系、城乡关系，农业发展跟不上， 农村发展跟不上，农产品供应不足，农业被国际大资本垄断，不能有效吸纳农村劳动力，大量失业农民涌向城市贫民窿，乡村和乡村经济走向凋敝，工业化和城镇化走入困境，甚至造成社会动荡，最终陷入‘中等收入陷阱’。” 

从世界各国发展历程来看， 很多国家都经历了大城市过度聚集，出现交通拥挤、环境污染等大城市病。发达国家能够从过度聚集的大城市模式走向城乡融合，其发展拐点在于出现郊区化。二战后发达国家城市化进入了郊区化阶段。郊区化推动了人口从城市到乡村的扩散。以美国为例，从1940年到1970年，郊区人口增长了275％， 城市向郊区扩散进入快速发展时期，中间阶级和高收入蓝领工人纷纷涌入郊区，到1970年美国郊区人口开始超过市区人口。人口的转移改变了发达国家的城市化体系， 出现郊区化后，发达国家走向了城乡融合。从发达国家城市化进程看，走向城乡融合的完整过程分为四步，包括城市化、郊区化（逆城市化）、郊区再城市化、大都市化，最终形成大中小城市协调的城市群，形成最有利于城乡融合的城市格式。

为什么郊区化会成为走向城乡融合的拐点？郊区化只是外在表现，背后的经济实质可从两方面来看：（1）城乡融合是一个人口、资本等要素不断从大城市向农村和小城镇转移的过程，从而为乡村振兴奠定了物质基础。其中，人口的扩散与转移最为重要，对产业转移起到了决定性的作用。（2）乡村现代化的过程也是产业布局再调整的过程，是产业从城市转移到乡村和小城市的过程。产业扩散首先是从乡村居住产业开始的，刚开始， 一些想改善居住条件的居民搬迁到郊区或者乡村及小城镇，产生郊区化。伴随着人的扩散，过剩资本也从城市向乡村扩散，各种产业也从大城市向外扩散，一些企业也从城市中心搬迁到小城镇或者郊区，产业的扩散又促进了人口的扩散，二者相互作用，最终完成了产业布局的大调整，实现资本与人口从城市扩散到农村与小城镇，产业扩散到乡村与小城市，城市带动农村实现同步发展。

从发达国家成功经验与个别国家的失败教训中，我们可得到两方面启示：（1）要从过度聚集的城市化模式进入到城乡融合的进程， 需要一个拐点。发达国家的这个拐点就是郊区化。在人口、土地、资本三大要素中，城市的活力人口进入乡村至关重要。人口既是重要的生产要素，更是消费者。缺乏活力人口，导致乡村消费能力不足，产业兴旺就没有基础。（2）乡村振兴是城乡产业布局的一次重大调整，产业从大城市向中小城市和乡村转移。其中，做实中小城市对乡村现代化至关重要，中小城市是城乡融合的关键与基石。

2.城乡二元制：中国乡村振兴的独特体制性障碍

对比国际经验，中国乡村振兴存在的制度性障碍是城乡二元结构，导致城乡融合受到制约，城市化只有聚集没有扩散，大城市病越来越严重，而中小城市和乡村却走向衰败。美国学者阿瑟·刘易斯首先提出了城乡二元结构理论。中国作为一个典型的发展中国家，国民经济城乡二元结构尤其明显。首先是特有的城乡分离体制。我国特有的城乡户口管理制度、劳动用工制度、社会福利制度以及人民公社制度等城乡分割政策，逐步形成“非农业人口”与“农业人口”、居民与农民等两种身份制和两种待遇。改革开放以后，户口管理和劳动就业制度有所松动，但进城农民与城市居民在身份和待遇等方面的巨大差异和不平等性仍然存在。其次是城乡二元土地所有制。目前的土地收储制度，剥夺了乡村土地的开发权，要用于建设必须先收储转为国有建设用地。而宅基地不允许城镇居民购买，只允许农村居民利用宅基地及房屋进行民宿及乡村旅游等开发。虽然建立城乡一体建设用地市场的顶层设计已很明确，但推进较为缓慢。

城乡二元制阻碍了城乡要素与产业的双向流动，让产业和各种要素单向向城市聚集。从人口方面看，城乡二元制阻碍了城市人口向郊区和农村转移。农村人口可以走出去，但城市人口不能到乡下居住，农村人口出得去、进不来。而农民工进入城市后，却难以市民化，年老后还要回到乡村。从资本方面看，城乡二元制让资本向城市聚集，却切断了资本向农村扩散的路径，使农村与小城镇被排除在资本循环外。从土地资源方面看，城乡二元制下农村集体建设用地被剥夺了开发权，导致乡村产业发展缺乏最基本的生产要素。总之，城乡二元制阻断了产业与生产要素向小城市和农村扩散，也阻碍了产业向乡村扩散。特别是近十几年来，土地财政如一台抽水机，加剧了乡村的空心化与核心城市的过度聚集。乡村处于无资本、无人才、无产业的状况，农村衰败加快。

城乡二元制下，大量农民工老年后回归农村，产生的老人农民现象，制约了农业发展：一是难以进行规模化提升。在老人农业模式下土地资源、生产资料分散，成为农业规模化的障碍，生产效率难以提高。二是难以进行技术升级，难以提升农业品质和附加值。以老人农业为特点的小农模式下，农业生产新技术、新设备推广难，难以进行产业升级，提高附加值难。对于中国未来农业发展模式，有人主张发展规模化大农场模式。也有人认为大农场模式不适合中国，应当发展小而精的农场模式，以追求农业高附加值。但在目前城乡二元制的状况下，两种模式都难以发展起来。

3.乡村振兴深层次矛盾：土地财政固化了城乡二元制，加剧了城市病和乡村病

中国从1996 年引入土地储备制度，赋予城市土地储备中心征收、储备和出让土地的垄断权； 2003年确立土地招拍挂制度，确立了政府垄断城市国有土地的制度，打开了地方政府以地生财的大门，土地财政成为地方政府资本累积的工具。1998年全国土地出让收入仅508亿元，2013年达4.37万亿元，15年增长了86倍。1998年土地出让收入相当于地方财政收入的10.19%， 2010年达到了67%。与此相关的财政收入还包括了土地与房地产开发过程中的营业税、增值税和建设税， 2012 年已超过1万亿元，目前房地产链条税收占税收比重也达15%左右。通过土地财政与房地产税收，地方政府建立了非常有效的城市建设资本累积渠道，拉动城市经济高速发展。近十年来， 土地财政成为地方政府最重要的财政支柱。

土地财政的抽水机效应导致产业和各种要素单向向城市聚集， 却阻断了产业与生产要素向小城市和农村扩散，再加上对农村建设用地开发权能的剥夺，导致了经济布局整体失衡，城市病与乡村病并存。一是，从产业布局的角度来说，我国的产业布局过度聚集在大城市，而县级城市产业空虚化，乡镇空洞化。二是，与畸形的产业布局对应的是畸形的城市化，中国城镇化以向心型集聚为主，郊区化不足，新型城镇化难以实现，大城市过度聚集与小城镇衰败。土地财政固化了城乡二元制。土地财政和城乡二元制已成为乡村振兴的主要制度性障碍，暂时还难以打破。

4.实现乡村产业兴旺面临的瓶颈性困难

一是一核独大的传统城市化模式。这种模式导致县级城市虚弱，乡镇空心化，非常不利于城市带动乡村。我国一直想避免大城市过分聚集，形成大小城市协调发展的城镇化格局。上世纪八十年代就提出小城镇建设。十八大后又提出了新型城镇化。习近平同志2018 年9 月22日在在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中指出：“要把乡村振兴这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路。我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合……”。这几年来，为配合新型城镇化，国家加强城市边界管理，压缩中心城市建设用地规模，防范中心城市过分聚集，城市边界过分蔓延。但是，大城市过度聚集的状况并未改善，反而有所恶化。大城市因房价快速上涨， 吸引周边资金投资性购房，反而加剧了资金等要素向大城市集中。

二是乡村人口问题。近年来我国强调农业三产融合，试图通过农业旅游为代表的多功能农业融合发展，实现产业兴旺。但是实际效果难达预期，其主要问题是有效需求不足，且表现为潜在需求巨大与有效需求不足并存。而有效需求不足的瓶颈性困难是乡村人口问题。目前，向往田园生活的城市人口无法进入乡村，乡村青壮人口过度流失，农村只剩老弱妇孺，缺乏具有消费能力的活力人口。尽管乡村旅游可带来巨大流动旅游人口，但旅游人流季节性波动太厉害，且集中在节假日。而大城市交通拥堵，节假日交通瓶颈效应明显，大大降低了人们的出游欲望。乡村常住活力人口不足严重限制了乡村的消费能力，没有足够的有效消费力，相关产业难以发展起来。同时，在相关产业缺乏盈利模式情况下，城市过剩资本不愿意投资于农业和农业旅游，反而只想投资圈地，囤积升值赚钱，导致资本严重不足与城市资本过剩同时存在。

基于城乡融合视角的乡村振兴中国道路的突破路径

发达国家的乡村振兴，是在漫长时间内缓慢发展，自然形成的。而我国要实现乡村振兴，则意味着要在短时间内走完发达国家一百多年走完的道路。对此，我们既要学习发达国家的先进经验，也不可能照搬发达国家的道路，而是要走有中国特色乡村振兴之路。

1 . 乡村振兴中国道路的基本思路

一是，从执行视角，乡村振兴要立足于县级城市与小镇两个层面: （ 1）立足于打造好县级城市，做实乡村振兴的支撑。中国有1831个县级城市（367个县级市、1 4 64个县），县级城市是乡村振兴的腰，是承上启下的枢纽。做强1831个县级单位，才能真正把乡村振兴的城镇化支撑做足，才能为乡村振兴提供产业支持和公共服务配套，实现就近吸收富余劳动力，促进城乡融合，实现城市带动乡村。（2）立足于小镇，打造好乡村振兴的基本实施载体。中国有大约4万个乡镇级单位，大约有69万个村。乡村振兴的实施载体，选择镇级单位比较合适，打造乡村小镇综合体。乡村振兴的实施载体如立足于村庄级，是较难实施的。仅立足于村庄进行打造，规模偏小，要形成基本的基础设施、配套和公共服务，规模远不够，无法形成产业聚集。因此，乡村振兴首先立足于打造好乡村小镇，形成具备基本公务服务和产业的小镇综合体，自然能够带动一批特色村庄。

二是，寻找新型城镇化的拐点。要从改变过度聚集的城市化， 转换到新型城镇化模式，一方面可从产业布局着手，推动产业从大城市向中小城市与乡镇转移，强化县级城市与小镇。这种调整通过市场自动调节难以完成，需要政府有效引导甚至调控，可借鉴雄安新区模式。另一方面，以人口下乡为抓手，通过人口扩散带动资本下乡， 建立城乡要素双向流动机制，带动产业从城市向乡业扩散。

2 . 乡村振兴中国道路的突破路径

一是，对大城市实施产业分离计划，促进产业向中小城市及乡村扩散。乡村振兴实质上是国家产业布局的一次调整，将过度聚集的产业从城市扩散到中小城镇（尤其是县级城市）。这种扩散在初期难以自动发生，有必要采取行政调控手段，可考虑以下措施： （ 1 ） 有计划地对一些过度聚集城市实施产业分离计划，将其过度聚集的产业分离，扩散到中小城镇，尤其是县级城市。企事业单位喜欢往中心城市聚集，这种惯性很难改变。目前国资委直管的央企有96家，各省市还有不少地方国企和事业单位。可考虑这些央企和国企做示范，与县级单位进行扶贫式开发，定点进行产业扶贫， 将部分产业转移到定点扶贫的县， 作为产业扩散的第一波，带动其他产业从城市向乡村扩散。其他重要公共服务如学校、医院，也应向县级城市转移。（2）可将扶贫与乡村振兴结合起来， 实现产业扶贫。目前的精准扶贫精准到个人， 有效解决了贫困问题，但这种精准到个人的扶贫模式只是权宜之计，治标不治本难以持久，用产业扶贫是更具可持续性的道路。可考虑将扶贫资金投入到镇一级的公务服务设施建设与产业扶植，从根本上解决贫困问题，促进乡村振兴。

二是， 推动人口向乡村扩散，开启中国逆城市化进程。

建立城乡要素双向流动机制， 要抓住人口这个瓶颈性因素。从发达国家经验来看， 大城市过度聚集的改变，是从人口郊区化开始的。通过人口扩散启动中国的逆城市化进程，是改变畸形的单向聚集的城市化模式的一种好方法，从而根本上解决城市病和乡村衰败问题。目前，青壮年活力人口大量从乡村进入城市，但活力人口从城市扩散到乡村的则很少， 乡村只剩老弱妇孺，农村人口过剩与人口不足并存。应该加快农民工市民化，让他们融入城市；同时，发展乡村居住产业，让向往田园生活的城市居民进入乡村，实现人口从城市向农村的扩散。人口下乡将带来两方面积极影响：（1）带来消费力。人是消费者，只有活力人口扩散到农村去，才能为乡村带来旺盛的消费能力，相关产业才有消费群体。最早进入乡村的可能是养老群体，但是这部分城市人群数量庞大，能够带来旺盛的需求。（ 2 ） 带动其他要素下乡并带动相关产业发展。目前城市有大量过剩资本，乡村有大量闲置土地资源。如果解决了人口问题，乡村人丁兴旺，有了足够的消费力，资本自然就能够从城市扩散到乡村，闲置的土地资源也能够得到盘活。(3)城市人口下乡能够带来旺盛的消费力，促进产业兴旺，也能够促进产业人口下乡。这样形成人口扩散与产业扩散相互促进的机制，逐步实现城市与乡村的人口双向交换，从而实现从单向聚集城市化到新型城镇化的转变。有人担心发展乡村居住业会引起炒作乡村房产土地的问题。这种担心很正常，但这个问题可通过不动产税等调控手段解决，下一段再详细分析。

三是，循序渐进地打破土地财政，逐步取消城乡二元制。

从长远看，建立城乡要素双向流动机制，需要打破城乡二元制，实行城乡统一的建设用地市场，并逐渐打破土地财政模式， 从土地财政转型到不动产税收模式。这可以从两方面来理解： （ 1 ） 建立城乡统一的建设用地市场，才能建立城乡要素双向流动机制。引导生产要素和产业从城市向农村和小城市扩散。（2） 打破土地财政模式，转型到不动产税收模式。这首先是为了防范投机。对于建设城乡统一建设用地市场，主要障碍在于担心会引起新一轮圈地运动，导致城市过剩资本到乡村以投资为目的圈地买房。如果对入市的农村建设用地采取不动产税模式，即不再缴纳一次性土地出让金， 但需按年缴纳不动产税，可以有效防止炒作，贯彻“房住不炒”原则。同时，土地财政寅吃卯粮无法持久，长远来看必须加以改革，否则未来将面临财政危机。

考虑到土地财政和城乡二元制不能突然打破，可有计划分步骤地实施： （ 1 ） 先重点开放养老人群到乡村居住，成为回归乡村第一波人口。城市养老群体进入乡村可有效提高乡村消费能力， 带动养老相关产业发展。（ 2 ） 推动农村建设用地直接入市，同时为防范投机圈地，入市的农村建设用地实施不动产税模式，不缴纳出让金，而按年缴不动产税，为乡村稳定输入资本。（ 3 ） 改革应渐进地进行， 不可一蹴而就。不动产税先只针对少量直接入市的农村建设用地，对城市规划区内土地暂不实施，防止短期内对土地财政造成过大冲击。不动产税应仅针对增量，对已缴纳出让金的城市存量住宅应暂不征收，待土地出让年限期满后再考虑。（参考文献略）