李少抒 戴安妮：我国教育经费绩效评价实践的现状与展望

2019-04-19 13:08:56 浏览：14276 来源： 中国社会科学网

2019年3月，华南理工大学政府绩效评价中心举办教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国教育经费绩效评价与提升研究”中期报告会，课题组针对教育经费绩效评价现状、目的与体系等问题展开深入讨论。

教育乃民生之首，教育支出是我国财政最大项支出。按照中央相关战略部署以及国务院有关要求，完善全覆盖预算绩效管理体系，开展教育经费绩效评价具有重大的现实意义。

我国教育经费投入的特点

教育经费是“财政预算中实际用于教育的费用”，《中华人民共和国义务教育法》（2018年修正）第四十二条规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障……确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放”。财政教育投入始终是我国教育经费的主要来源，近年呈现三个主要特点。

一是规模持续增长。近五年来，全国一般公共预算教育支出已成为一般公共预算中的最大支出事项，累计达12.95万亿元，年均增长8.2%。到2017年国家财政性教育经费已连续六年保持同比增长率超过4%，达到34208亿元，在GDP中的占比达到4.14%，但增速放缓。教育经费规模相对于既有财政能力已基本适度。然而，2017年OECD国家中有17个发达国家GDP中教育经费投入占比均值为4.6%，与之相比，我国教育经费投入规模仍显不足。

二是结构变化较大。教育经费主要投向义务教育与高等教育，全国一般公共预算教育经费中二者的占比之和超过七成。2017年全国义务教育经费总投入为19358亿元，占比45.49%；高等教育经费总投入为11109亿元，占比26.10%。教育经费区域分配明显存在区域差异，东部占比最高，中部次之，西部大部分省份处于全国平均或以下水平。财政性教育经费一半以上用于教师工资福利和学生资助。民办教育投入和社会捐赠投入占比低，2016年全国教育总投入中社会捐赠仅占0.2%，经费投入来源相对单一。

三是财政对教育的保障水平偏低。与国民收入水平相当的国家相比，我国初等和中等教育生均公共经费指数偏低，且以地方财政投入为主。财政投入侧重于高等教育，对初等和中等教育的投入不足。

教育经费投入特点导致我国教育发展过程中四个深层次的问题凸现。一是区域教育资源分配不均，区域间财政性教育经费投入差异较大。自2010年起，课题组开始跟踪测评县域义务教育发展均衡状况，结果显示，教育发展均衡度在县域内得到明显改善，但在县域之间差距持续拉大。二是乡村师资队伍结构性缺编。三是学前教育明显滞后。学前教育毛入园率远低于九年义务教育巩固率与高中阶段的毛入学率，农村留守儿童“无园上”及城镇儿童“入园贵、入园难”影响公众获得感。四是随迁子女教育成为教育“短板”。农民工随迁子女教育保障程度不高、保障方式有待改进。在社会经济转型和减税降费的财税政策环境中解决以上问题，不仅需要加大财政投入，提高教育经费绩效更为迫切。

教育经费绩效评价实践进程与现状

“大国办大教育”是我国教育经费投入所面临的基本国情，评价教育经费支出绩效以促进相关政策优化具有重要的现实意义。教育经费绩效评价是基于结果和满意度导向，依据合理的标准、规范的流程和科学的指标体系，对教育经费投入、过程、产出和效果进行综合性测量和评判的活动。评价融合价值理性与工具理性，既为提升教育经费使用的合理性、民主性与科学性提供标准，又为教育经费体制改革提供驱动力。

我国自21世纪初开始财政支出绩效评价实践，教育部作为评价实践试点早在2003年便率先对“高校构建节约型校园”等7项财政专项资金进行了绩效评价。2018年8月，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，针对教育经费的结构和效益提出“保基本、补短板、促公平、提质量”要求。经过十余年实践经验积累，目前我国教育经费绩效评价相应形成了制度，但还存在四个不足。

一是评价体系不完善。评价指标体系欠科学，绩效目标空泛、笼统且难以量化。评价机制运行不畅，缺乏一致的技术规范。目前各地采用的评价指标体系差异较大，评价数据库之间互不兼容，难以进行绩效比较。评价成本过高，评价低效化成为普遍现象。

二是评价审计化倾向显著。参与绩效评价的第三方中介机构大多数是会计师事务所，审计痕迹太重，而对资金使用目的和目标关注不够，特别是对公共资金的公共价值认识不到位。评价实践侧重于财务规范性与流程合法性，对经费支出结构的合理性与支出效果关注不够，对科学决策与民主决策的导向作用发挥不足，以评促改的效果有待进一步显现。

三是评价周期滞后。财政绩效评价属于事后监督，具有滞后性和被动性，事前事中监督不足，难以避免低效支出，监督功能发挥不明显。同时，不少绩效评价活动流于形式，过度采用突击检查或一次性检查方式，导致日常绩效监测与不定时评价覆盖面较小，绩效管理难以真正实现“全过程”与“全覆盖”。

四是评价法规依据不足。制度不完善依然是影响教育经费绩效评价产生作用的主要因素之一。相关法律法规完备是提升教育经费绩效的必要条件，其中主要包括高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系。尽管与教育经费有关的法律、法规以及规章不少，但违法惩处机制未能真正建立，法制对于教育经费充足性乃至效率性的保障功能未能有效体现。

发展展望

教育经费支出是预算绩效管理的主要客体，教育经费绩效评价是政府绩效评价和财政绩效评价活动的重要内容。教育经费绩效评价应先行先试，成为全面预算绩效管理及财政绩效评价的示范领域。围绕解决“为何评价”“评价什么”“如何评价”“谁来评价”和“为谁评价”等基本问题，进一步完善教育经费绩效评价体系和机制，重点需完成以下五项任务。

一是明确评价的功能定位。教育经费绩效评价的直接目的是强化政府教育履职的执行力，提升教育绩效。按照绩效管理的理念，教育经费绩效评价应聚焦于教育经费决策的科学性与民主性，关注宏观层面的公平性，实现公信力与执行力的有机统一。目前，我国已建立了较完善的预算绩效目标管理，但侧重技术调控，与理念要求还存在一定的差距。

二是完善评价机制。将教育经费支出与收入均纳入绩效评价范畴，引入政府外部监督主体，应构建由财政部门、教育行政部门、教育机构、各级人大机关主导评价和独立第三方评价的多元主体格局；优化评价流程，规范评价方法；建立从宏观到微观相对统一的评价指标体系，统筹主观评价与客观评价，融合共性指标与个性指标于一体。

三是体现“人民满意”导向。政府教育履职及教育经费决策监管的目的是“人民满意”，家长满意、学生满意、社会满意应作为衡量教育发展水平和评价教育经费绩效的核心标准。

四是建立评价信息库。统筹建设教育经费绩效信息数据库，作为动态监控与比较分析教育经费绩效的技术支撑。建立常态化的民意监测机制，实时收集公众意见，为科学评价相关政策的合理性，优化相关政策提供重要依据。

五是加强法制化建设。依据新时代国情特征，加强各级人大、财政部门、教育行政部门互动和交流，完善教育经费及其绩效评价法律法规的实施体系。

（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“教育经费绩效评价与提升研究”（17JZD059）中期成果）

（作者单位：华南理工大学公共管理学院、政府绩效评价中心）