常纪文：中央生态环境保护督察步入新阶段

2019-04-18 17:48:24 浏览：10664 来源：经济要参

为了实施生态环境保护党政同责的体制制度和机制，中共中央、国务院于2016年1月启动了中央环境保护督察。中央环境保护督察和2018年8月改名的中央生态环境保护督察同属生态环保的政治巡视和法治巡视，规格高，面对现实的环境问题敢于碰硬，对一些地方党委和政府甚至作出了形式主义、官僚主义、假装整改、敷衍整改、拖延整改、甩手掌柜等定性。第一轮督察问责了1.8万多人，解决了8万多件人民群众身边的生态环境问题。2018年6月，中央环境保护督察回头看启动，第一批督察回头看追责6219人，推动解决了3万多件生态环境问题。中央生态环境保护督察制度实施至今，已有三年多，成效巨大，如在全国338个地级及以上城市中，PM2.5平均浓度2016年比2015年下降9.1%，2017年比2016年下降6.5%，2018年比2017年下降9.3%.总体上看，我国生态环境保护从认识到实践正发生历史性、转折性、全局性变化。

中央生态环境保护督察制度的实施取得如此大的成效，主要的原因是坚持了三个不变，即坚持党中央对生态环境保护督察的领导不变，坚持环境保护党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责的原则不变，坚持改善生态环境质量和为绿色发展保驾护航的目的不变。在生态文明新时代，面对新的目标和新的任务，中央生态环境保护督察制度的实施呈现了一些新特点。具体来讲，在以下几方面正在出现一些转型。

从督察功能来看，中央环境保护督察从注重生态环境保护向促进经济、社会发展与环境保护相协调转型，推进了国家和各地的高质量发展。起初的中央环境保护督察因为涉及历史积累环境问题的解决，涉及的主体众多，涉及的利益纷繁复杂，面对的社会质疑声音不小，遇到的各方面阻力也不小。但是督察工作顶住了压力，经过三年多的工作，生态环境质量得到明显的改善，经济质量也得到一定的提升，如在对“散乱污”企业的环境整治中，环境友好型企业就占有了更大的市场份额，经济效益不断提高，如2017年我国GDP实际增长6.9%，企业利润增长21%；2018年我国GDP实际增长6.6%，全国税收收入比上年增长9.5%.可以说，中央生态环境保护督察解决了以前环保法律实施过软的问题，促使环境保护真正进入“五位一体”的大格局。此外，中央生态环境保护督察组从2018年起就反对“一刀切”，禁止采取简单粗暴措施。生态环境部和一些地方党委和政府针对督察整改出台了禁止环境保护“一刀切”的工作意见和意见，要求各地把握生态环境保护的工作节奏，严禁“一律关停”“先停再说”等敷衍整改的应对做法。这些措施，有利于经济社会和环境保护的长远协调共进。

从督察事项来看，中央环境保护督察从侧重环境污染防治向生态保护和环境污染防治并重转型。2016年至2017年，尽管中央环境保护督察组通报了包括填海、破坏湿地、侵占自然保护区搞建设、在自然保护区开矿、生态修复措施缺乏、破坏林地、河道采砂在内的生态破坏案件，但是总体来看，通报的事项主要还是围绕环境保护部主抓的环境污染事项，如水环境质量和空气质量、污水处理设施配套管网建设、工业园区环境污染，区域性行业性环境污染、规模化畜禽养殖场污染、城镇垃圾处理、饮用水水源地保护等问题。2018年8月，中央环境保护督察改名为中央生态环境保护督察后，生态保护督察的内容在督察反馈意见中的比重更大，如2018年10月16日，中央生态环境保护督察组对江西省委、省政府的反馈意见，除了继续关注2016年中央环境保护督察提出的“稀土开采生态恢复治理滞后”问题外，还专门设置一段“流域生态破坏问题突出”评价生态破坏问题。

从督察模式来看，中央生态环境保护督察从全面的督察向全面督察与重点督察相结合转型。2016年-2017年开展的第一轮中央环境保护督察，前无古人，目的之一是通过社会举报、现场检查、空中遥感、地面监测等方式，发现暴露历史积累和现实存在的环境污染和生态破坏问题，发现产业结构和工业布局问题，所以督察组反馈的内容是全方位和多层次的。到了中央生态环境保护督察回头看阶段，因为有第一轮督察所获得的全面的资料，督察的针对性就强一些，针对已发现问题的点穴式和紧盯式督察色彩就浓厚一些，如2018年中央生态环境保护督察组在江西开展督察“回头看”时，就围绕该省制定的督察整改实施方案开展针对性督察，如江西省提出到2017年底基本完成48个县污水处理设施及配套管网建设，但督察组随机抽查景德镇浮梁县、上饶婺源县、鹰潭余江县等地污水处理厂，发现进水化学需氧量浓度均低于排放标准；鹰潭市新城区污水管网建设滞后，信江新区污水处理厂“清水进、清水出”，月湖新城污水处理厂大量生活污水直排；萍乡市生活污水处理能力严重不足，大量溢流污水直排河道。紧盯关键问题，能够促进地方补齐基础设施建设的短板和产业结构的调整。2019年启动的第二轮中央生态环境保护督察工作，还会围绕中央和各省市制定的污染防治攻坚战行动计划和方案，采取针对性的督察；还会针对重点国有企业开展生态环境保护督察，让国有企业在社会主义制度下整体发挥生态环境保护领跑者的作用，以点带面，提升所有企业在新时代的守法水平。

从督察方式来看，中央环境保护督察从监督式追责向监督式追责和辅导性辅助并举转型。中央环境保护督察自启动以来，发现了一大批生态环境问题，并追责了一大批领导干部，这对于地方提高生态环境保护的意识和责任感很有必要。但是一些地方在督察后指出，一些生态环境问题的产生原因是地方人才缺乏，能力建设滞后，科技和管理能力不足，地方发现不了问题，即使发现也难以解决问题。他们希望中央能够帮助地方充分发现本地的问题、分析问题的产生原因，并提出解决问题的具体对策。只有这样，各地今后才能不犯同样的错误，各地干部才能不被稀里糊涂地追责。针对这个现象，从2017年10月起，环境保护部开始研究大气环境质量改善途径和重污染天气应对措施，派出队伍下沉到京津冀大气污染传输通道的“2＋26”城市，帮助制定大气污染控制的“一市一策”，如2018年11月26日，陕西省韩城市召开大气污染防治“一市一策”跟踪研究项目启动暨冬季污染防治攻坚工作推进会，对全市大气污染防治“一市一策”驻点跟踪研究进行安排部署，国家大气污染防治攻关联合中心的专家们就参加了会议。从目前来看，辅导性措施的采取得到了地方的欢迎，地方官员和企业阶层对中央环境保护督察的抵制心态有明显弱化。

从督察重点来看，中央环境保护督察从着重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转型，既治标，也治本。地方出现的一些生态环境问题，表面看来是企业的违法问题，但从深层次看是地方政府的环境保护基础设施建设滞后问题。2016年开始实施的中央环境保护督察既指出各地的环境违法违规、环境执法松软、环境质量不达标等环保违法违规现象，也按照“水十条”的部署，对各地污水处理设施建设的情况开展通报。如对广西壮族自治区的督察反馈意见就指出，全区环保基础设施建设滞后，36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。区域污水处理设施的建设属于提升守法能力的治本事项，可见，反馈意见不仅关注治标，还考虑治本。在第一轮督察后，各地的污水处理设施建设进展普遍得到提速。到了中央生态环境保护督察回头看阶段，督察意见涉及的空间开发格局优化、产业结构调整、淘汰落后产能、产业区域布局、垃圾收运和处理、淘汰“散乱污”企业等治本事项的比重有所增加，体现了治标与治本并重，如2018年10月中央环境保护督察组对江苏的反馈意见，除了关注污水处理设施的建设外，还专门拿出一部分指出“产业结构和布局调整不够到位”，从根本上提升解决工业环境问题的能力。各地制定的整改方案既包括对整治违法违规的治标措施，也包括如何长效地保护生态环节的治本措施。

从追责对象来看，中央环境保护督察从主要追责基层官员向问责包括地方党政主官在内的各方面、各层级官员转型。地方出现的一些生态环境问题表面看来是基层的执法问题，实质上是地方党委和政府的重视程度问题，问责主官要比问责一线执法人员影响力更大。2016年1月在河北试水的中央环境保护督察，问责的对象主要是处以下的官员，难以克服虚假整改、敷衍整改和拖延整改的现象，环境保护压力传导层层衰减。随着中央对河北省委原书记、甘肃省委原书记、山西省委原书记等省级党委原负责人的处理，被问责的干部级别整体有很大的提高，如在第一轮督察中，山西省问责1071人，其中厅级干部22人；湖南省追责1950人次，其中厅级干部28名。在部门层面，一些地方的正厅级干部被处理，如湖北省质监局原党组书记、局长受到党内严重警告处分，原省农业厅党组书记、厅长受到党内警告处分，原省经信委党组书记、主任受到党内警告处分；甘肃省林业厅原党组书记、厅长与甘肃省国土资源厅厅长蒲志强等主管受到行政撤职等处分。在地方层面，在第一轮中央环保督察组移交问题追责中，江苏省问责了3个县委书记和3个县长；湖北省也问责了近10名区县委书记和区县长。实践证明，问责地方党政主官和部门主官，对于倒逼地方各级党委和政府层层传导环保压力，调整产业结构，淘汰落后的工艺和设备，解决“散乱污”问题，促进绿色发展，作用巨大，另外，基层官员对问责的怨言明显减少。

从督察规范化来看，中央生态环境保护督察从专门的生态环境保护工作督察向全面的生态环境保护法治督察转变。首先，与督察工作相关的法制建设得到加强。中央环境保护督察起步时主要的依据是《环境保护督察方案（试行）》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。之后，中央结合实际中遇到的问题，制定了《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》，修改了《中国共产党巡视工作条例》，发现和处理生态环境问题违纪违规的党内法规依据更加配套。为了促进中央生态环境保护督察工作人员廉洁奉公，生态环境部党组还制定了《中央环境保护督察纪律规定（试行）》等专门文件。其次，在督察中，为了实施精准问责，防止追责扩大化，相当多的地方党委和政府联合出台了生态环境保护的“党政同责”、“一岗双责”的权力清单文件。根据内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8省区2017年11月16日同步公开的第一批中央环保督察问责情况，地方党委追责46人，地方政府追责299人；在有关部门追责中，环保193人，水利81人，国土75人，林业63人，工信59人，住建51人，城管38人，发改31人，农业9人，公安9人，交通6人，安监4人，国资委3人，旅游2人，市场监管等部门42人。可见，以前由政府主要承担生态环境保护责任的局面以及政府部门中主要由环境保护部门承担生态环境保护责任的局面，已经得到一些改变。

此外，从督察体制来看，中央生态环境保护督察正在得到其他机构的巡视和督察工作的协同支持，督察的权威性得到进一步增强。2018年全国人大实施了《大气污染防治法》实施的执法检查，该工作被称为环境保护法律巡视。2018年6月，自然资源部作出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的自然资源督察通报。2018年8月，自然资源部还设立了国家自然资源督察办公室。这些督察和巡视对于配合中央环境保护督察的实施，起了重要的促进和保障作用。

目前，中央环境保护督察正从以督促地方端正生态环保态度和打击生态环境违法为主要任务的阶段，步入以强调增强生态环保基础、提升绿色发展能力为主要任务的阶段，其制度建设越来越健全，其实施越来越得到深化，其重要领域越来越得到各方面认可。在这一阶段，中央生态环境保护督察制度作为社会主义生态环境法治制度的重要内容，其有效实施将会有利于2020年污染防治攻坚战目标的实现，并为2035年基本实现美丽中国的目标奠定坚实的基础。

作者： 常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员