长三角区域高质量一体化发展的制度基石

“一体化”发展的真正含义，指在一个尺度较大的区域经济范围中，各个边界清晰的行政单元之间，通过改革和开放，逐步清除各种人为地阻碍资源和要素自由流动的体制障碍，通过相互合作、竞相开放和充分竞争的过程，实现区域高质量发展。在这个关于“一体化”发展的定义下，“非一样化”或者“非一起化”通常并不是“非一体化”，而恰恰可能是“一体化”的具体实现形式，是竞争无序走向市场有序的过程和必要阶段，如通过充分竞争这种表面上的“乱象”，可能会达到某种符合比较利益的产业分工格局，而不是事先计划安排好长三角地区的分工结构。

因为现在边界明确、范围较小、分散的行政决策单元和决策机制难以发挥范围经济和规模经济效应，如行政分割阻碍以上海为中心的“极化-扩散”功能发挥；对统一市场的分割难以使各地享受基础设施投资建设和使用上的外部性；缺乏规模性的统一市场，也会使长三角地区在新一轮全球化趋势中，可能缺乏促进国际贸易的本土效应。

因为一体化、分工和合作可以实现各地区的共赢共荣，如果不是这样，是你赢我输，或损失大于收益，那么这种一体化机制是无法正常运作的。但是，一体化可以实现各地区的共赢共荣，并不意味着一体化可以无摩擦成本地顺畅运行。在绝大多数情况下，尤其在转轨时期的中国大国经济中，即使大家都能够察觉到一体化的共赢关系，一体化的协调进程也不一定能顺利展开。

制度扭曲区域经济发展一体化的因素可以分为两类：一类是政府行政管理方面的，另一类是企业和市场运行方面的。就前一类因素来说，又有两种格局不同的政府力量：一是中央政府的地区政策所形成的地区差异，以及产业政策实施直接导致的不同市场主体之间的差异；二是地方发展政策创造出来的差异，如为了在整体投资环境欠佳的条件下吸收外来生产要素，各地区会纷纷创造局部优化的发展环境，以各种优惠政策举办各种形式的经济技术开发区。

这种创造政策“洼地”的行为，其实也是对非开发区内企业的政策歧视。显然，上述现象是现实的转轨经济中政府常常使用的手段，它们的核心是区分对象、制造差别、形成政策重点，其实就是制造政策歧视，它们是时下中国市场分割或非一体化的主要力量。

企业也有可能会成为分割统一市场的力量。这主要是指企业的垄断行为。企业形式的垄断也有两种：一种是依附行政权力的国有企业对市场所采取的行政垄断，另一种是依靠市场势力创造的市场垄断。国有企业的行政垄断主要是垄断市场进入并制定高价，这对非国有企业产生进入排斥作用，损害消费者福利，是市场非一体化典型的表现；依靠市场势力进行的市场垄断是否对一体化有实质性影响，需要区分市场势力的来源，如果企业依靠技术创新和专利产生市场垄断，那么这在一定时期内要给予保护。否则，只要是依靠市场势力产生攻击和损害竞争对手的行为，都要受到竞争法的制裁。

很多人至今都认为，为了有效地推进长三角发展一体化，中央有必要通过行政权力的调整、让渡和集中使用，实现高质量一体化发展的整体目标。这种行政权力的调整，从最激烈的合并行政体要求，到通过某些协议让渡部分行政权力，体现的都是要在既有的体制惯性中解决一体化的协调机制问题。

在合并行政体的要求方面，有过一些有重要影响的方案，如扩大上海行政版图、建设“江北上海”方案，等等。未来在高质量一体化发展的国家战略指导下，很多服务行业将产生新的一体化形式，如长三角地区上学、看病、养老等一体化。

从合并行政体到让渡部分行政权力，这些指望通过行政区划和行政权力的调整来实现一体化的办法，不能说是无效的，但是其具体效果却需要仔细认真评估，需要限定它的作用领域和作用范围。总的来看，通过政府间协议让渡部分行政权力集中使用，对于公共类服务发挥规模经济和范围经济效应，是很有必要的，绝大多数情况下也是有效的。但是动辄要求通过合并行政体来建设协调机制的办法，是不可取的。

这是因为，这种看法和做法把区域非一体化的原因归结为行政区划的存在，认为“过小的”行政单元设置，直接导致了市场被割裂、产业结构趋同，以及基础设施外部性功能不能正常发挥。这种观点是有逻辑错误的。

在转轨经济中建设区域一体化发展的协调机制，重要的问题是要在放开市场的同时，转变政府行政职能，建设法治型、服务型政府，即让其与市场利益脱钩，专司公共事务，唯此才能消除其干预市场的动机和行为，才能解决统一市场被行政权力割裂的非一体化问题，否则只能落入计划经济体制下行政关系调整的怪圈。

充分的市场竞争是形成长三角地区经济一体化高质量发展的微观机制。如果这个机制不建立或者不完善，就不可能形成合理的产业合作和分工，也不可能形成高质量发展。

第一，长三角地区要学习欧共体市场一体化建设的经验，认真研究、仔细设计区域内以市场为导向的联合机制，其中一个重要内容，就是如何大力鼓励跨地区的企业兼并活动。考虑到鼓励收购兼并具有内在的促进经济一体化发展的机制效应，欧共体成员国在1957年签订《罗马协议》以及后来的《欧共体条约》时，都没有专门对收购兼并提出具体的限制或控制的办法，而控制兼并则是美国《反垄断法》的核心内容之一。为什么欧盟要容忍兼并可能带来的垄断及其非效率问题呢？其实就是想要利用它的特殊功能，解决欧洲国家规模小、市场容量窄的先天不足，是为了快速形成范围经济和规模经济，为了能够有实力与美国、日本等经济体进行有效的竞争。

第二，中国是产能严重过剩的国家，长三角是产能最严重过剩的地区之一，消除产能过剩是供给侧结构性改革的首要任务之一。因此，我们目前还不能抽象地谈论要不要反兼并重组，而是要从实际出发，鼓励企业在资本市场上实现跨区域的兼并活动，以产生市场结构的自我清洁效应。长三角内部的兼并重组活动，是经济一体化发展的最有效的微观机制。在新一轮全球市场竞争中，中国企业面临着跨国公司的强力排斥和竞争，利用自己大市场容量建设巨型跨国企业，是下一个阶段发展政策的重要取向。为此，长三角地区要以中国不断增长的、庞大的内需为基础，推进企业的兼并重组活动，以之作为发展一体化的重要工具和手段，重塑市场，利用好市场的结构效应和竞争协调效应。

第三，为消除过去大规模“铁公基”盲目重复在建的低效项目，防止出现大规模金融风险，我们应该运用过去行之有效的行政手段，坚决打破行政关系造就的地域壁垒，在此基础上，再模拟市场机制的方法，有效地整合过去各地的基础设施投资项目。解铃还需系铃人。具体来说，就是要以资产重组这个系统化的市场化工具，由政府出面牵头各地联合构建巨型控股资本集团。如果可以在更高政府的推动下，由更高管理水平的港口码头公司出面组建港口股份公司，则不仅可以克服这些存量基础设施的不良效应继续发酵，而且也可以推动区域内经济发展的一体化水平，提高各地区的竞争能力。

第四，在新一轮经济全球化趋势和高水平开放的前提下，要鼓励企业沿“一带一路”建设全球价值链和国内价值链，在“走出去、走进去、走上去”的过程中，让长三角地区的企业自主地联合起来，集中资源到国外建设各类经济技术开发区，联合收购国外的优质资源为我所用。在这个过程中必然会产生市场集中和产业集聚现象，形成新的适应全球化竞争的新优势。

从根本上解决区域经济发展一体化的协调问题，不能仅从行政体制的调整来考虑，也不能仅把市场一放了之，而是要从建立统一、协调、有序、开放市场的角度来综合考虑，这就是要以建设统一竞争规则来协调长三角区域一体化进程。

至于竞争政策为何能在经济一体化发展中起到有效的协调作用，其实道理也很简单：一方面，竞争政策可以避免政府对贸易投资以及要素流动的人为限制，在统一、开放、竞争、有序的制度平台下，为跨区域的生产、贸易、投资和公共设施活动创造联合的条件；另一方面，竞争政策的平等性也决定了它可以校正竞争秩序，从而有效地防止具有市场势力或行政垄断权的企业和地方政府扭曲竞争，推动市场一体化进程。

如果各地区的市场主体都行使垄断行为、打击竞争对手，各地方政府都按其利益边界制定竞争规则，那么市场竞争必然会导致大量的经济歧视和进入障碍问题，根本不可能产生具有经济理性的利益边界。

为此，要在国家《竞争法》的指导下，限制政府的行政垄断能力，限制政府权力通过国有企业行使区域市场垄断的行为，限制企业通过市场势力分割市场的行为。这就需要逐步修正和废除各地与一体化发展有冲突的地区性政策和法规，协调好各地产业政策和经济发展战略，加速经济政策扩散的一体化，复制已经成功的国家政策试点经验，如各种自贸区试点政策、科创中心建设试点政策等，以有意识地适应区域经济一体化发展的需要。