刘尚希：区域分化与转移支付

2019-04-01 11:04:02 浏览：13520 来源：刘尚希

3月31日，“中国区域经济50人论坛”2019年会在京举行，中国财政科学研究院党委书记、院长刘尚希发表题为“区域分化与转移支付”的主旨演讲。以下为发言内容。

大家都知道，区域分化呈现出新的特点，我们传统意义上的理解，区域的分化更多体现在东中西，东中西的这种差距是由历史的原因、资源的禀赋、政策的因素等等综合形成的。但是我们现在的区域分化呈现出新的特点，那就是刚才有专家提到的，南北之间的差距在扩大，以秦岭淮河为界，南北之间的经济增速、经济规模都在发生明显相反的变化，南北差距扩大。北部的增速在下降，经济规模在全国的占比也在下降，而南部在相应地上升，这就使区域格局呈现出一种新的特点。这种新的特点跟传统的东中西的差距，即传统的那种分化是结合在一起的。虽然东中西之间的差距有所缩小，但是差距依然相当大。从整体来看，北部、西部增长的后劲不如东部，不如南部。如果我们把这个现象和转移支付联系起来，能发现什么呢？其实这里头有一个有趣的现象，我现在把观察到的现象呈现给大家。

我们知道，区域之间分化的含义实际上就是区域效率的分化，而转移支付体现的是区域公平。我们这些年来中央财政向西部、北部转移支付的规模是在不断扩大的，转移支付旨在促进基本公共服务的均等化。这些年中央转移支付占中央支出的比重差不多70%，2018年68.1%，这个规模在2019年的预算安排里到达7万多亿，这是相当大的一笔资金。政府通过转移支付分配到了各个地方，将这些资源进行配置，其目标是在追求区域之间的公平。

一方面效率在分化，而另一方面区域之间的这种公平政策，也就是转移支付的力度在不断地加大。虽然促进公平的这种政策力度在加大，但是得到转移支付越多的地方，其效率反而越低，甚至在下降，这是为什么？是不是意味着效率与公平一定就是矛盾的？一定就是冲突的？得到了效率是不是就没有了公平？要有更大的公平是不是意味着效率要下降呢？

我觉得不是这样。我们促进区域之间的公平，照理来说是有助于区域效率提升的。大家知道，转移支付资金使用最终的结果无非就是形成两类支出，一类是消费，一类是投资。通过转移支付，形成了各个地方的投资和消费，而投资也好，消费也好，其实都是能和效率挂上钩的。当然，前提是投资要形成有效投资。专项转移支付里大多数都是投资，如果能形成有效投资，那就意味着能促进当地发展后劲的增强。而消费呢？比如说用于基础教育、公共卫生、社会保障等等，这些方面的消费实际上并非消失了，也并不是消耗了，它会转化为人力资本。如果说这一方面的公共服务增强了，那意味着公共消费扩大了，转化的人力资本就会增多了。大家知道，人力资本的增加，是有助于当地的经济发展后劲增强的。然而，经过分析发现，转移支付资金和当地的经济发展后劲之间并没有形成有效的循环。从道理上讲，地方得到的转移支付资金越多，当地发展的后劲就应当越强：随着基础设施改善、人力资本增加以及质量的提升，经济增长的后劲理应是要增强的。

但现实告诉我们，得到转移支付相对比较多的地方，其增长的后劲并没有体现出来，反而在整体上看，其效率并没有因此而提高，甚至反而下降。这里反映的是什么呢？就是转移支付资金绩效相对来说偏低。中央提出来八字方针，其中有两个字就是“畅通”，畅通国民经济循环。财政资金、转移支付资金和当地的增长后劲之间也应当形成循环，只有这样才能是有绩效的。要不然的话，可能会产生一种经济学上的现象——类似于“资源诅咒”的现象，对转移支付的依赖。老天爷给的资源与中央给的资源，对一个地方来讲是一样的，都可能形成“资源诅咒”，陷入“不发达”陷阱之中。这将导致区域分化加剧，区域差距拉大，对转移支付产生更大的需求，直到不可持续为止。如果这种循环一旦形成，国家发展的不确定性扩大，发展的整体效率将下降，扩大跨越中等收入陷阱的风险。

我们发现，有些地方的公共服务确实发展了，比如说基础教育，东北的基础教育是最好的，超过了东部，但是它和当地的产业、经济并没有形成有效的循环关联。相反，在区域分化的背景下，大量的人口流失到区域之外了。这样一来，就导致了这种大规模的转移支付资金和当地的发展后劲之间，未能有效地建立起这种循环，内生动力没有在边际上增强。从宏观上看，我觉得这是值得研究的一个重大问题，这恐怕与体制机制是紧密联系在一起的。