关注PPP[2019]10号文：PPP将进入高质量发展快车道
2019-03-14 17:04:00 浏览：8264 来源：张雨馨 国家PPP
3月5日发布的政府工作报告，提出了有序推进政府和社会资本合作的要求。
3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号文，以下简称《意见》），引起了整个PPP市场的高度关注。《意见》从牢牢把握推动PPP规范发展的总体要求、规范推进PPP项目实施、加强项目规范管理、营造规范发展的良好环境和协调配合抓好落实等五个方面，提出了明确要求。业内人士认为，《意见》的发布表明，PPP改革进入了规范创新、防控风险、健康发展的快车道。
有助于稳定PPP市场预期
PPP模式在补齐基础设施短板，推动经济高质量发展方面的作用得到了认可。《意见》的发布，表明PPP模式将继续有序推进。
国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示，2014年以来，PPP先后经历了高速发展期、规范调整期、稳步推进期，当前工作蹄疾步稳、稳中有进。《意见》的发布，标志着PPP制度体系日趋完善，政策机制逐步理顺，管理措施不断丰富。
孟春认为，《意见》主要回应了当前的市场热点、难点，有助于稳定市场预期。
一是树立“正面清单”。进一步明确了规范的PPP项目应当满足的条件，让各参与方心中有数，稳定市场预期。
二是颁布“负面清单”。细化政策导向，指出了违法违规的具体情况，点乱象、设红线、严问责。
三是聚焦重大战略。明确对于党中央、国务院确定的重大战略、重要领域要优先支持，积极推动基础设施补短板和公共服务均等化，鼓励民营企业和外资参与。
四是强化信息公开。充分运用全周期公开透明这个最好的“防腐剂”，打造阳光项目，确保PPP作为党中央、国务院的一项重大决策部署能够落到实处。
五是突出分类管理。对于处于不同项目阶段的PPP项目，分情况明确相关政策，不搞“突然袭击”和“一刀切”。
六是严肃督查追责。强化咨询机构库和专家库管理，严肃追究违法违规提供PPP项目咨询服务的咨询机构与专家的责任。
中伦律师事务所合伙人、财政部和国家发改委PPP双库专家周兰萍认为，《意见》认可并重申PPP模式作为国家重大决策部署的积极作用，且延续规范PPP项目实施、防控地方政府隐性债务风险的基本精神。但相较于以往PPP相关政策，其规范力度更大、导向性更加明显、影响更为深远，更加突出强调PPP的稳健发展。
进一步明晰合规的PPP边界条件
业内人士认为，《意见》特别突出的三大亮点是，对PPP项目实施的规范性要求、PPP项目政府支出的规范性要求和PPP项目管理的规范化要求。
财政部PPP专家、大岳咨询总经理金永祥认为，《意见》为地方政府操作PPP制定了清晰的边界条件，将大大提高PPP的运作效率。
“未来，非公共服务领域的项目将无法采用PPP模式；合作期限短于10年的项目也将无法采用PPP模式获得预算支持；对于政府付费项目，条件更严格了，但若当地PPP财政支出责任占比在5%之内，仍然可以采用PPP模式。对于污水、垃圾项目，则没有列入政府付费项目，这与财政部以前出台的政策实现了对接。”金永祥说。
金融机构在开展PPP融资时，对于一些PPP项目实操过程中的模糊性问题，常常陷入两难。《意见》的发布，为PPP项目实操提供了更为明确的标准。上海浦东发展银行股份有限公司PPP中心副主任郑大卫从金融机构的角度进行了解读。
“以往的PPP项目实操中，对很多问题理解不一，是否可以融资也态度不一。包括政府付费项目和使用者付费的比例问题、污水和垃圾处理‘收支两条线’的问题、以政府性基金付费的项目问题、无实质关联的项目打捆问题、本级政府融资平台及其下属控股国企作为社会资本方合规性问题等。”郑大卫说，《意见》对此给予了比较明确的回答，明确了边界，厘清了责任。
郑大卫表示，《意见》进一步明确规范化运作的PPP不属于隐性债范畴，PPP市场将进一步健康发展。“《意见》要求项目付费和绩效完全挂钩，这对金融机构提出挑战，金融机构在优选社会投资人时，做好项目评估是降低风险的重要手段。”郑大卫说。
向PPP市场发出利好信号
在强调了重诺履约的同时，《意见》无疑对未来的PPP发展传递了积极的信号。
金永祥说：“《意见》表明，PPP不是叫停了，而是要高质量地发展，这和国家高质量发展的战略是一致的。”
金永祥认为，《意见》肯定了PPP的积极作用，同时也指出了PPP存在超出自身财力、固化政府支出责任、泛化运用范围三个问题，并提出了规范PPP的四个原则，即规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约。其目的是切实防控地方政府隐性债务风险，扎实推进PPP规范发展。
《意见》在要求提升项目质量的同时，进一步强化了PPP项目长期共赢的合作趋势。清华大学PPP研究中心首席专家王守清表示，《意见》的发布对使用者付费项目和开发性(资源补偿/自我融资)PPP项目构成利好，对有能力满足市场需求且能实现财务自我平衡的投资者有利。
周兰萍认为，《意见》从侧面反映了有一定收益的公益性项目将成为PPP重点实施领域。无论是在基础设施领域还是在社会事业领域，都有必要从源头上重视策划项目，尽可能拓展项目的经营性空间，在发挥社会资本的项目运营经验管理优势、降低政府债务风险的同时，真正实现PPP模式的物有所值。