养老保险 | 郑功成：现在不是缺钱的问题，而是该如何优化制度

目前，我国职工基本养老保险总缴费率最高水平为28％，其中，用人单位缴费率为20％，个人缴费率为8％。这在全世界来讲都是严重偏高的，全国各地普遍反映费率过高，东北地区等更是不堪承受。

此次政府工作报告提出下调单位养老保险缴费率可至16%，是在经济下行压力加大的背景下，减轻企业负担之举，更是优化养老保险责任分担方式、优化制度安排的考虑。具体来说有四层用意：

一是为了减轻企业负担。只有如此，才能经营好企业、稳定就业、给劳动者们更充分的社会保障，这也正跟今年实施就业优先政策相辅相成。

二是为养老保险基金的筹资责任分担相对均衡化创造条件。养老金毕竟是个人退休后领取的待遇，劳资之间的责任分担应该走向相对均衡，从而应当适当降低用人单位的责任；而且从德国经验来看，理性可持续的制度模式是劳资缴费责任各半。

三是为实现全国统筹做铺垫。我国去年建立中央调剂金制度，中共十九大报告明确提出尽快实现全国统筹，全国统筹的核心要义是要各地筹资负担即费率一致，而不是如今广东、浙江等地用人单位缴费率为14%、东北三省等地缴费率为20%。通过这次降费，全国各地的缴费率开始接近，这是走向公平筹资的表现，用人单位缴费率还应当进一步下调。

四是推动真正构建多层次的养老保险体系。多层次并不是说这些层次可以平行推进，作为第一层次的基本养老保险是给全体人民提供稳定可靠的养老金安全预期，没有这一层次的成熟与定型，不可能有第二层次（企业年金和职业年金）的健康发展，第三层次（商业养老保险）也不会有清晰的空间。只有降低第一层次的缴费率，才能为企业有能力参加企业年金、职工有能力增加商业性养老金留出空间。

以前大家将期望都集中在第一层次（基本养老保险），这既不利于调动市场主体与社会力量参与的积极性，也会导致政府责任与财政压力不断扩张，进而影响到社会保障制度的可持续发展，因此，必须尽快加以改变。

这里需要强调的是，虽然目前机关事业单位与企业的养老保险从制度上并轨了，但结构上还有着很大的差别。机关事业单位的职业年金有财政做后盾，跟基本养老保险同步建立，所以它的两个层次是完整的、普惠性的。但企业年金现在只有5%左右的员工参与，所以差距还有很大。如果第一层次（基本养老保险）和第二层次（企业年金和职业年金）都成熟了，机关事业单位与企业养老金的替代率还会有点差距。因为劳动者结构上，机关事业单位一般学历较高，起薪可能高于企业平均工资，但只是相对多一点，不会像现在高了一倍以上。

社保降费率不应该、也绝对不会影响到职工的养老金发放。现在全国的养老保险基金结余达到5万亿元，还有全国社保基金理事会管理的战略储备基金2万亿元，另外，国家开辟了新的资金来源，即划转国资充实社保基金。我们应该有充分的信心，现在并不是缺钱的问题，而是该如何优化制度。

不过，目前5万亿的养老保险基金结余在地方，所以今年政府工作报告也提到了，加快推进养老保险省级统筹改革，继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例。

中共十九大报告提出尽快实现全国统筹，不是加快实现，这一字之变表明紧迫性。

财政部部长刘昆在今年两会提到，将把调剂比例提高到3.5%，预计全年中央调剂基金规模将达到6000亿元左右，进一步缓解个别省份基金收支压力。同时加大补助力度，适当提高退休人员基本养老金水平，拟安排中央财政基本养老金转移支付预算7392亿元，同比增长10.9%，重点向基金收支矛盾较为突出的中西部地区和老工业基地省份倾斜。

全国统筹实际推进过程中，由于经济发展不均，各地政府出于利益保护的考量，养老金有结余的地方参与统筹的积极性和主动性不高。但全国统收统支是必须要达到的目标，基本养老保险制度是国家的制度，而非地方制度。如今结余的5万亿元在地方本身已是过去不合理格局造成的结果，从法律和学理来讲都不是地方的钱，而是国家养老保险制度的钱，它应当归所有参保人共有，而不是某个地区独享。

但也不主张直接划拨广东养老金结余救济黑龙江、辽宁等省，这会导致新的矛盾。然而，不主张调动并不意味着这是地方的钱，只是为了让地方平稳过渡。

全国统筹后缴费费率将大幅度地降低，这对东北企业来说意味着压力减轻，但是广东企业的缴费负担会相对加重。尽管现在广东用人单位的养老保险缴纳率为14%，但因为是按照社平工资的一定比例征缴，将来全国缴费基数统计口径一致时，按实际工资征收必定导致负担上升。建议允许广东省内先做好省级统筹，帮助届时负担提升太快、交不起钱的企业，以补贴缴费的方式安排过渡期，即用养老保险制度的钱维系制度的持续发展。

2017年底，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，划转国资充实社保方案终于落地，明确划转比例10%。

第一步是2017年，选择部分中央企业和部分省份开展试点，中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家；第二步是2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股份，尽快完成划转工作。各省级政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

国务院国资委秘书长、新闻发言人彭华岗在2018年中央企业经济运行情况发布会上介绍，2018年划转部分国有资本充实社保基金稳步实施，完成18家中央企业股权划转，划转规模达750亿元。

实际上国资划转讲了多年，之前迟迟没有采取真正的行动，去年才真正开始。国资划转社保是为了解决未缴费或缴费不足的老年人群体的历史欠账，之所以去年才有实质性进展，一是因为过去地方分割统筹的条件下的需求并不迫切，现在全国降费则提出了刚性需求；二是之前对全国社保基金理事会运作能力有所顾虑，但随着其成立近20年，它在国际国内资本市场上已经有了一套成熟的运作经验；三是国企改革正在推进从管企业到管资本的转变。在这一系列改革背景和条件发生变化后，国资划转这一开源举措才可落地实施。

如果国有资产划转社保基金推进缓慢，必定影响今年推出的养老保险降费行动，也会拖延全国统筹步伐，所以今年一定会加快步伐。这是系列组合拳，必须同步推进养老保险降费、全国统筹与国资划转社保等才能定型养老保险体系的第一支柱。（文：时代周报记者 李星郡，略有删改）