智库论坛｜国务院参事方宁：对“放管服”改革的八点思考
2019-03-04 16:12:40 浏览：9332 来源：原创： 方宁 中国智库
文｜方宁
“放管服”改革是十八大以来的重点工作之一，也是一个亮点。它虽然具有历史延续性，但不同于新中国成立以来的简政放权，也不同于改革开放以来的行政体制改革，具有鲜明的时代特点。其内容更为丰富、全面，不仅有“放”的任务，更有“管”和“服”的要求，以及三者之间的有机结合。它涉及面广泛，系统性更强，是一场正在深入进行的行政体制改革。这场改革沿着三条主线展开，一是大幅度取消、下放行政审批权，二是优化行政管理流程，三是减税降费。经过六年来的努力，取得了显著成效，营商环境不断改善，为经济发展增添了新的动力。下一步要在提升改革的精细化程度、加强改革的整体协调、拓展改革的领域等方面下功夫，通过继续深化“放管服”改革，科学转变政府职能，来满足经济转入高质量发展阶段的历史要求。
一曰，进一步提高“放管服”改革的科学性。防止形式主义，力戒片面追求数量和速度，准确把握好“度”。自2013年以来，国家层面原有的1700多项行政审批事项业经取消或者下放的已逾44%，非行政许可审批完全取消，国家核准企业投资项目减少90%，国家层面定价项目缩减80%，省级层面也大幅取消或下放权力，这些下放的权力大多落到市县两级，市县又把一部分权力转移至乡镇街道。目前，市县级政府承担的各类行政管理事项一般在一千多项，乡镇级政府承担的各类行政管理事项约三四千项。总体来看仍然偏多，可以继续削减。
现在的主要问题是，对权力下放的合理性尚缺乏一个系统科学的研究。尤其表现在基层，乡镇一级面对层层下放而来的事务，多有力不从心之感，被形象地称为“接不住”。造成“接不住”的具体原因，一是事权分配不合理，下放了一些不归乡镇负责的事项，或是下放权力不能配套，如只下放了管理权而未同时下放执法权。二是业务量与工作人员数量不相匹配。三是下放的事项专业性较强，业务内容超出了基层工作人员的承接能力。四是财力分配未能随事权下放而及时合理调整。这些问题可以看作权力下放的“最后一公里”。只有把它打通，基层才可能接得住、用得好。此外，在综合执法方面，由于过分强调“综合”，致使执法的专业性被忽视，执法队伍力有不逮，影响了执法质量。一些地方曾经合并起来的大部门，迫于现实工作的压力，又在大部门下分设若干小摊子，实质上退回到原体制，所有这些都涉及“度”的把握。
二曰，在管好上下更大的功夫。从总的趋势发展来看，社会管理越来越复杂，“管”的事项有减有加，但总体是增加的。因为社会生活趋于复杂，新事物的涌现速度加快，互联网和新科技的发展，新的业态、新的社会运行方式会大量出现，从而给管理不断提出新的要求。当然，并非都是由政府来管，更多的是需要依靠社会自己管理，但政府与社会之间有着各种各样的联系，对这些联系我们还缺乏系统深入的认知，政府在社会治理中仍然扮演着主要角色。
管理一直是我国行政工作的一个弱项，存在的主要问题：一是管理粗放不够精细科学。常为人们所诟病的“一刀切”的做法就是这种粗放式管理的典型。在“放管服”改革推行过程中，基层对“一刀切”的怨言仍时有所闻。粗放管理在很多领域都有表现，具有普遍性，是一个阶段性历史现象。二是日常管理松弛，待问题积累到一定程度时遽然实施集中治理。这种方法可取一时之效，多数情况下却难以持久，更无益于制度的进步。管理的要旨之一是恒常连续，而非短促突击，它一时一刻也不能缺位，随时纠正偏差舛误。虽然现阶段，在我国集中治理仍然是有效的行政手段，但要看到它的时代落后性，应逐步降低使用频率。三是管理有盲区。在管理盲区出现事故屡见不鲜。我国的管理盲区，一部分原因在于管理制度缺位，尤其在新业态大量涌现的情况下，制度跟不上事物的发展。另一部分原因在于腐败，腐败削弱甚至取消了管理，使各种规制成为一纸具文。因之，反腐败也是实施有效管理的保证措施之一。
三曰，“服”的含意和界限值得研究。“放管服”三者中，“服”的含义较难准确把握。我国所倡导的服务既有经济因素、行政因素，同时还有道德因素。服务和管理的界限也不是十分清晰，二者还有交叉重叠的部分。如，交警指挥交通，首先是管理，同时也可以理解为服务。作这样的辨析，不是无谓的文字游戏，它可以更精准地区分“管”与“服”的领域，从而推出不同的指导原则、工作方式和评价标准，把“放管服”改革向深处推进。“服”的界限如何确定也是一个实践提出的问题，近几年来，乡村街区基层单位承办的服务事项与日俱增，它方便了群众却也让基层不堪重负。由此引起的思考是，政府为社会提供直接服务是有界限的，并非越多越好。市场能够决定的事，社会组织能够办理的事，就应该交给市场和社会组织，政府不能揽事过多，一则忙不过来，一则未必能够办好。企业家政府理论认为，政府的主要任务是“掌舵”而非“划桨”，向社会提供服务就是“划桨”，而政府并不善于“划桨”。这个理论尽管有其缺陷和局限性，但对今之中国而言仍不失其价值。政府要进一步明确哪些事务只需掌舵而不划桨，哪些事务既要掌舵又要参与划桨。这就是研究“服”之界限的意义所在。
四曰，世界银行的《营商环境评估报告》值得研究和重视，其方法值得学习借鉴。世行自2003年开始编制《营商环境评估报告》，每年一次，对全球190个经济体的经商环境进行评估，公开发表评估报告。这个报告在最初一段时间里并未引起我们的重视，只是近几年大力度进行“放管服”改革之后，才开始关注世行的这个评估结果，并把排名的提高与否作为衡量“放管服”改革成效的标准之一。世行的营商环境评估，是以规则为基础的一套体系，有开办企业、办理施工许可、获得电力、产权登记、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、合同执行、破产办理等一级指标及数十个二级指标。十多年来，这套评估指标也进行过一些调整。
世行对我国营商环境的评估，以上海、北京两市的指标数据为基础，其权重分别为55%和45%。评估结果，2014年我国处于世界第96位，2016年提升至第78位，而后的两年均维持在这个位次，2019年提升至第46位。
这个指标体系的设计虽然未能竟涵中国的具体情况，评估过程中也有对世行问题的系统精准解读上的误差，但总体还是能够说明问题的。这些指标考察了一个企业从开办到运行到破产的整个过程中，以政府为主辅之以社会的为企业提供服务的效率情况，是企业对政府的真实需求，也是政府职责的具体化。这套指标体系，同时有助于理解政府与市场的分界，指标内的多数属于政府行为，指标外的则属于市场行为。
一些地方政府目前对这个评估的内容和意义似乎还缺乏足够的了解，须尽快补上这一课。要重视世行的评估，透彻了解其内容，理解其意义，并用世行的标准对本地的营商环境作出评估，从中发现问题，以推动“放管服”改革的深入和政府职能的转变。据悉，国家发改委在世行评估体系的基础上，根据我国国情，拟制了一套自己的评估体系，已在一些地方试行。这两套标准如能同时使用，两相对照，互为填补，或可更加准确全面地知晓本地的营商环境。
五曰，有必要更为科学地界定政府职能。经过近几年持续的简政放权，各级政府的权力构成发生了显著的变化，一些权力下放了、转移了、消失了，同时随着经济社会的发展又产生了一些新的权力。原有的政府权力结构被松动了，因此需要重新科学地界定政府职能。具体来说，一要界定各级政府的职责及其关系，二要界定各部门的职责与横向协同关系，三要界定政府与社会的分工。这三条看上去是老生常谈，其实不然，它既是一个历史延续下来的问题，也是现实提出的迫切问题。由于政府职能界定上的罅漏，有的事权下放后，造成事权分散，共同事权增多，层级节制不明晰，反而影响了效率。
在新形势下科学界定政府职能，首先，要对我国现阶段市场经济的发育程度和社会自理能力的发育程度作出准确的判断，以此作为划分政府行为与市场行为及社会行为边界的基础；其次，要对我国法制建设情况作出准确的判断，以此来改进规范行政运行方式。这里既包括法律的制定情况更包括法律的执行情况；复次，要对行政工作量有一个大致准确的计算，以此作为厘定机构人员编制的基础。应该承认，长期以来我们把界定政府职能看得有些简单了，其实这是一件十分复杂的事情，既要有行政学理论的指导，更要有对我国行政实践的深切体会。行政村虽属自治组织，也有职能精准定位和优化的需要，因为行政村现在开始出现政府化的趋势。
六曰，规范行政行为是深化“放管服”改革的重要一环。政府治理社会必须依规循矩，不能草率任性。“放管服”改革只有做到有利于促进依法行政、规范行政行为，才能成为制度层面的进步。规范行政行为从我国的现实状况看，有四个方面的关系需要把握好。
其一，把握好出台新的政策与既有法律法规的关系。举凡在现有法律法规框架中能够解决的事务就无需制定新的政策，弃法不用而另行政令，不符合依法行政的要求，不利于法制政府建设。如果既有法律法规不能覆盖所涉之事务，可优先考虑修法，此乃正途。
其二，把握好非常规决策与简政放权的关系。我国正处在历史转型期，其特点是发展变化快，新事物层出不穷。反映在行政管理上就是非常规决策的大量使用，以此来解决和调控经济和社会发展问题。但是，非常规决策如果制定不当，就会造成新的冗政繁政乃至苛政。出台新的政策要自觉用“放管服”的要求去衡量，否则这边给老百姓做了善事，那边又给老百姓添堵，两厢就抵消了。
其三，程序化决策要防止走过场，防止只有形式而无实质内容。国务院2017年出台了《重大行政决策程序暂行条例》，是《法治政府建设实施纲要2015—2020》的具体化措施之一，其中有公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等环节，这些环节从既往情形看，容易流于形式，全面有效实施不是一件易事。它不仅仅关乎政府，参与其中的公众、专家和机构都要以主人翁的精神，切实承担起应负的责任。
其四，把握好政府意愿同民众意愿的关系。人民政府从根本上说与人民是完全一致的，但在具体事务上政府的意愿与民众的意愿又并非完全相同，有时甚至是矛盾对立而难以调和。在这种情况下，应该实行民意优先的原则。即便是造福于民众的决策，在民众未予理解时，强力推行也未必能够取得预期效果。钱穆在分析王莽新政失败原因时说， “牵涉民间生业，未可以政府一纸诏令，强为骤易”，这是有道理的。当然，也要注意防止民粹主义，勿使政府处于被动地位。
此外，需要警惕市场观念淡化退化的倾向，尤其是在应对经济下行压力时，不能迷信和过于依赖行政手段。应该承认我国实行的是有中国现阶段特色的市场经济，在经济生活中政府的作用十分显著。但不要忘记，从提出市场在配置资源中的基础性作用，到提出市场的决定性作用，我们付出了艰辛的探索和努力，这个认识是亿万人民群众实践的结果，应该在各个方面体现出它的决定性作用，不能忘了初心。法律手段、行政手段、经济手段，我们很多时候还是习惯用行政手段。因为行政自主的空间较大，行政手段容易解决问题，用起来比较方便。这个问题值得警觉。简政放权本身的导向就是市场经济，但是在实践中，一些新政容易出现违背市场规律的问题。
七曰，加快培育社会组织，适应多元社会发展的需要。长期以来，我国致力于建设强有力的政府，以期求得社会稳定和发展效率，这是具体历史条件下的正确选择，但同时也影响了社会组织的发育。缺乏社会组织的国家，政府直接面对社会和民众，处理各类事务，心有余而力不足，难以满足日益增长的社会需求。近些年来，社会组织培育问题逐渐受到重视，但仍为观念上的藩篱所羁，发展缓慢，作用微弱。积极培育社会组织是实现治理现代化的重要内容，也是深化“放管服”改革的内在要求。
宜以社会组织的五大类别，分别以经济、科研、社会事业、慈善、综合为题，研究制定长期发展规划，确定目标和途径，让社会组织为政府分担一些社会事务。
培育社会组织是未来一段时间中国社会建设的制高点之一，也是改革再出发绕不开的课题，行之愈早得益愈丰。社会组织目前存在的合法身份缺失、资金不足、人才匮乏、公信力不高、运行脱轨等问题，要在实践中逐步予以克服和完善，使之健康发展，切实体现出服务社会的本质。
八曰，民营金融是放权的一个重点领域。“放管服”在全面铺开的形势下，正在向一些难点问题和重点领域拓展，但民营金融目前不在其中，这或许是一个认知空白。改革开放以来，民营经济获得巨大发展，在制造业、采掘业、服务业和房地产等行业占据了一半以上的份额，唯在金融业发展相对缓慢，成为民营经济发展中的一块短板。实体经济一直被融资难、融资贵所困绕，中小微企业尤感资金不足。国有金融机构虽然也有满足中小微企业资金需求的愿望和政策，但不能从根本上解决问题，总体效果不如人意，遇逢银根抽紧时，中小微企业首先被困，处境最难。一个现实的办法，就是加快发展民营金融，让民营金融承担起满足中小微企业资金需求的任务，探索走出一条“民需民贷”的路子，特别是在县域经济范围内。
由于中小微企业贷款不易，并且这种状况长期存在，从而导致了地下金融的出现。屡禁不绝的事物，必然有其存在的理由。应该让地下金融浮出地面，登堂入室，在阳光下运行。
民营金融起步不算晚，早在1984年的一号文件中就提出发展民营金融，民营金融以1986年“爱建信托”成立为标志，迄今已有三十多年的历史。中间有一系列鼓励政策出台。现状为，由民资实际控制的金融机构达200余家，资产规模约26万亿元，占全国金融总资产的10%左右。
民资有能力做大金融业。经过三四十年的发展，民企积累了大量资金，这些资本有的用于原有产业的升级，有的则在寻找新的投资领域，不妨把金融这扇门开得大一些，让民资进来创业，把一部分民营工业资本和商业资本转化为民营金融资本。既有的民营金融很多是借助于原有的国有或集体金融机构演化而来，如改制、收购等，现在民资有能力直接发起成立金融机构，不再需要借壳。
发展民营金融，应以实体银行为主，区域性经营，以存贷、结算等为主业，不走旁门左道，不搞花里胡哨的“创新”，扎扎实实地为实体经济服务。
从国际经验看，民营银行的比重从上世纪七十年代以来都是上升的，国有银行的比重是下降的。发达国家从40%下降到20%，发展中国家从60%下降到40%。民营银行在全球银行资产中的比例约为70%。当然，这与七十年代西方国家的所谓“私有化”有关，国情虽然不同，但也可以提供一些借鉴。
对民营金融发展的大体设想是，从现在起经过十年的努力，使民营金融占全部金融资产的比重提高十个百分点，到2035年再提高十个百分点，达到30%，实现三分天下有其一。即便这样，仍能保证国有资本对金融业的控制。
加快民营金融可能出现的问题主要是，会给防范金融风险添加难度，传统金融业乱象正在整治，加上互联网金融的兴起，有风险叠加之虞，因此，对民营金融要实施更有效更科学的监管。
其实，民间金融自改革开放后兴起，从来就是乱象不断，也一直在治理，它是伴随着治乱而走到今天的。加快发展还会有乱，应对之道便是继续治理，要有信心办好民营金融，无需过虑而致束缚住手脚。在我国经济社会发展的历史长河中，民营金融不曾缺位，更拥有过辉煌。相信先人能做到的事情，外国人能做到的事情，我们也一定能做到，并且能够做得更好。