张军扩：加快完善高质量发展的体制环境

今年以来，我国经济总体呈现总体平稳、稳中有进、稳中有变、稳中有忧的特点。展望明年及未来一个时期的国内外发展环境，总体来看，也是呈现下行压力加大、不确定更多、风险和挑战更加复杂的局面。面对这种情况，对于我们而言，最为关键的，就是要保持定力，办好自己的事情。就是要坚定不移深化改革，扩大开放，着力完善有利于推动高质量发展的体制和政策环境，不断培育发展新动能，大力挖掘和充分释放传统的发展动力。

新形势下，通过深化改革和扩大开放促进高质量发展，要重点从以下四个方面进一步努力。

首先，要着力构建优质优价和优胜劣汰的市场环境。从供给侧来讲，推动高质量发展的关键，就是要大幅度提升产品和服务的质量。而在市场经济条件下，企业创新和提升质量的根本动力在于优质优价、优胜劣汰，政府作用的着力点，也应当放在这里。一方面，要根据实际情况变化，及时更新和提高质量、环境、安全标准，并严格执行。调研发现，当前在不少行业，国家标准过低和执行不严格，是一个比较突出的问题。通过环境、质量、安全等技术标准实施社会性规制，保护公众利益，既是政府职责所在，也是形成倒逼机制，实现优胜劣汰和促进产业升级的有效途径。另一方面，要充分发挥和利用好各类信用信息平台和市场化社会化的检验检测认证认可等中介服务机构，发挥其在消除信息不对称、促进和强化市场竞争方面的积极作用。

其次，要着力完善有利于资源优化配置和结构优化升级的社会环境，其中的关键，就是要进一步转变政府职能，减少政府对经济活动特别是产业升级方向、方式以及产业优胜劣汰与重组等的直接干预。转向高质量发展阶段，经济增长将更多依靠创新，技术进步和产业发展方向将会面临更大的不确定性。什么技术、产业和企业更有发展前景，什么技术、企业、产业需要淘汰，都只能通过市场竞争来检验。政府过多直接干预，不仅会扭曲市场信号，降低市场效率，也会造成新的损失，积累新的风险。政府的作用，要更多转向功能型社会性支持政策，切实完善社会保障制度，防范和化解财政金融风险，为市场作用的发挥创造更好的社会环境。

第三，要进一步完善促进创新发展的制度环境。创新对于推动高质量发展的重要性是不言而喻的。近年来，通过大力改善营商环境和促进“双创”，我国创新创业的环境总体来讲已经得到了较大的改善。从进一步促进创新的角度，下一步还需要进一步改革教育体制，培养更多创新创业型人才和工匠队伍；进一步改革科研项目立项管理制度和科技成果评价激励制度，促进产学研更好结合和成果转化；进一步改革政府监管和政府采购制度，为各类市场主体创造更加宽松和国家公平的市场竞争环境以及进一步加大知识产权保护力度，规范市场竞争秩序，等等。

第四，要着力通过改革和完善制度环境，充分释放我国发展潜力。发展“三新”经济是高质量发展，充分挖掘和释放传统发展潜力也是高质量发展。研究表明，无论从供给侧要素优势还是从需求侧增长空间来看，我国都具有巨大的发展潜力，但这个潜力的释放需要通过改革来提供有利的制度环境。

比如，从劳动力要素来讲，虽然我国劳动力成本高于一些发展中国家，但与美国等发达国家相比，不仅成本优势明显，且具有高素质劳动者队伍数量庞大的特点。但由于相关改革滞后，致使我国在税费成本、资金成本、能源成本、物流成本等方面，远高于美国。如果计算综合成本，在不少制造业领域中国的成本反而高于美国。这是导致近年来不少美国企业回归，甚至不少中国企业选择到美国投资设厂的重要原因。如果我们能够通过改革把税费负担适当降低，或者通过打破垄断增强竞争把资金、能源、物流等成本降下来，就能为我们本来具有的比较优势的发挥创造条件，就能形成新的增长动力。

再比如，从需求侧来讲，现阶段我国依然具有巨大的投资需求空间。仅就基础设施和民生短板而言，在城市地下管网和老旧小区改造、农村村容村貌整治、垃圾污水处理、农村危房改造等领域，都存在巨大投资需求。问题在于，与先前的投资相比，这些领域的投资的一个突出特点，就是它们大都具有一定的公益性质，都不是可以直接商业化的投资。如果我们能够通过财政、金融制度的创新，建立适应新形势的可持续的投融资体制，从而充分释放国内投资需求空间，也会从需求侧形成增长的新动力。

另外，促进发展的公平性和绿色可持续性，也是高质量发展的重要内容和重要要求，根本上也要有赖于通过改革创造制度环境。

党的十八大以来，党中央对深化改革和对外开放的重视程度之高前所未有。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对新时期深化改革作出了全面部署，国内外都为之振奋。习近平总书记亲自主持召开了40多次深改委会议，审议通过了400多项重大的改革方案，中央和国家有关部门出台了1000多项改革举措。

在此背景之下，改革在不少领域都取得了显著的进展，比如深入推进“放管服”改革，着力改善营商环境；再比如完善生态环境管理体制，加大环保执法力度等等。但总体来看，新时期的深化改革存在一个比较突出的问题，就是改革举措的落实还不够有力，效果也不尽如人意。

针对这种情况，在2018年9月召开的中央全面深化改革委员会第四次会议上，习近平总书记专门强调指出，改革要重在落实，也难在落实，要投入更多的精力、下更大的力气抓落实。要把改革重点放到解决实际问题上来。那么为什么改革的决心之大、举措之多前所未有，推动改革的工作力度也前所未有，但落地的效果却不够理想？我认为除了现阶段改革形势更加复杂、改革面临的任务都是难啃的“硬骨头”、改革难度更大之外，非常重要的一点，是新形势下推动改革的方式方法应当进一步优化。

优化改革的方式和方法需要进一步处理好以下三个关系。

第一，要处理好全面改革和重点突破之间的关系。党的十八届三中全会提出全面深化改革无疑是非常正确的，通过补齐短板可以增强体制的整体有效性。可是经济体制中存在的各种问题和矛盾毕竟是不同的，有些是主要矛盾，有些是次要矛盾；有些是表象的，有些是深层次的；有些影响比较大、牵一发而动全身，有些影响相对单一。改革不能胡子眉毛一把抓，而是要找出经济体制改革中的主要矛盾和矛盾的主要方面，以主要矛盾的解决来带动次要矛盾的解决，从而起到带动全局的作用。比如1994年前后中国推动的国有企业改革、分税制改革和汇率并轨改革等，就是在这方面做得比较好的例子。实践证明，在明确改革总体思路的基础上，抓住少数几项重大改革，把其他相关的改革都纳入其中统筹考虑，并在此基础上确定改革的牵头单位和相关责任部门，制定统一的改革推进方案，有利于改革的协同推进和取得实效，而如果将本质上属于同一重大改革但却属于不同层面、不同领域的事项分派给不同的部门牵头负责，将不仅大大增加改革的难度，也会使得改革的成效大打折扣。

第二，要处理好顶层设计与基层探索之间的关系。改革进展到现阶段，顶层设计是十分必要和重要的，同时也要充分发挥基层企业、群众的主观能动性和首创精神。各地发展水平和发展情况千差万别，不可能一个模式适合所有地区、所有情况。顶层设计主要应当明确方向性、原则性，而把具体的实现方式问题交给基层去解决。我国过去几十年改革的一条重要经验，就是充分发挥基层群众的主观能动性和首创精神。实践一再证明，凡是遇到理论上争论不休而使改革难以突破，或者问题复杂难以找到妥善的解决办法，这时最好的办法就是到基层去，到群众中去，倾听基层和群众的声音。比如在农村集体产权制度改革时，如何确定农村集体成员身份问题，就是一个十分复杂的问题，坐在办公室是想不出来办法的，即使下去调研，各地情况甚至各村的情况差别都很大。但其实只要明确原则和方向，交给基层去协商解决，都可以处理得很好。

第三，要处理好依法依规改革与大胆闯、大胆试的关系。习近平总书记提出，凡属重大改革都要于法有据，这是依法治国法治精神在改革领域的高度体现。习近平总书记还指出，要“大胆试、大胆闯、自主改”，“允许改革有失误，但不允许不改革”。可见，从政策导向上，“改革要于法有据”与“大胆试、大胆闯”二者并不矛盾，而是统一的。而在现实当中，我们常常看到听到，一些干部由于顾忌改革要于法有据，怕担责犯错误而不敢闯、不敢试，甚至产生消极等待情绪。为此，需要从两个方面加以改进。一是要进一步明确，所谓于法有据，主要是就重大改革和重大原则问题而言的，而不是改革推进的具体方式方法。历史经验充分证明，没有思想大解放，就不可能有改革开放的突破性进展。新形势下，面对改革复杂的形势和更加艰巨的改革任务，要按照习近平总书记的要求，坚定不移推动解放思想，鼓励广大干部按照“三个有利于”的原则大胆闯、大胆试，怎么有利于发展就怎么改革。就像小平同志当年所讲的，对了坚持，错了改正，就不会犯大的错误。二是要进一步完善对干部的激励和保护机制，加大改革创新在干部考核和提拔任用中的权重，建立健全改革容错纠错机制，真正为那些锐意进取、敢作敢为的干部打气撑腰，提供后盾。